님비를 중심으로 일부 시민들의 재생에너지 반대 문제를 지적하고 우리만의 해결법 제안

님비를 중심으로 일부 시민들의
재생에너지 반대 문제를 지적하고 우리만의 해결법 제안

15기 김민서, 16기 김지현, 16기 이서준

현재 우리나라는 ‘재생에너지 3020 에너지전환 목표’(정부가 2030년까지 재생 에너지 발전량 비중을 20%까지 끌어올리는 것을 주요내용으로 하는 계획)를 달성하고자 한다. 에너지전환은 단순히 기술적인 발전을 통해 나아가야 한다기 보다는 다양한 사회 구성원들이 에너지 소비 및 생산자로서 규범을 내재화하여 정책 과정에 광범위하게 참여하고, 에너지 공공경영 시스템을 구축하는 것이다. 과거의 에너지 정책은, 공공성으로 인해 생산, 소비, 관리에 있어 중앙정부의 역할이 중요했다. 에너지의 안정적인 확보는 국가의 안보와 경쟁력으로 이어지기 때문에 중앙정부의 역할이 부각된 것이다. 그러나 지금은 재생에너지 3020 이행 계획이라는 에너지 전환 목표를 달성하기 위해, 지방 정부 뿐 아니라 국민들의 역할이 매우 중요해졌다. 하지만 이러한 정부 정책에도 불구하고 목표하고 있는 재생에너지 수치를 달성하는 것은 쉽지 않은 상황에 있다. 가장 크게 대두되고 있는 부분 중 하나는 수용성이다. 대규모 에너지 시설의 건설 입지 지역 주민들과 갈등이 발생한다. 이러한 갈등의 해소를 위해 지역 주민들의 이해와 협조를 얻는 것이 재생에너지 확대의 가장 중요한 성공요인으로 꼽히고 있다. 

재생에너지에 대한 시민들의 인지와 관련 사업의 국내사례를 확인하고 외국사례에서 수용성을 높이는 방안을 탐색해봄으로써 우리만의 재생에너지 수용성 확대 방안에 대해 생각해보고자 한다.

 

지방 정부의 참여, 태양광 보조금 지원 사업
지방 정부의 적극적인 참여의 예로 태양광 지원 사업이 있다. 목적은 재생에너지의 활성화 및 에너지 빈곤층의 에너지 이용권을 보장하는 것이었다. 그러나, 설문조사(기간 : 2019.09.10~2019.10.05, 응답수 : 10~60대 총 154명) 결과 예상 외로 많은 사람들이 이 사업에 대해 알지 못했다. 또한, 알고 있다고 답한 사람들의 전원이 태양광 발전기를 설치하지 않았다.

[태양광 보조금 지원 사업에 대한 설문조사 결과]

설치를 하지 않은 이유는 ‘거주지가 태양광 발전기 설치에 적절하지 않음’이 33.3%로 가장 많았다. 그 뒤로 ‘관련 정보 부족’(29.3%), ‘기기관리의 난해함’(14.7%)가 이유로 꼽혔다. 태양광 보조금 지원 사업은 알고 있지만, 관련 정보 부족으로 설치를 하지 않았다고 29.3%가 답한 것은 아직 사업에 대한 홍보 및 정보가 부족함을 보여준다. 우리나라가 재생에너지와 관련하여 관심 가져야 할 부분은 크게 ‘기술’과 ‘시민들의 인식’으로 나눌 수 있다. 시민들의 인식 변화에는 재생에너지 홍보 역시 긍정적인 효과로 작용을 할 수 있으므로, 이 부분에 대해서도 적극적으로 활성화가 되어야 한다.

 

신재생에너지 인식과 교육
위의 설문조사에 이어서 신재생에너지에 대한 인식도 조사해보았다. 전체 중 88.3%가 신재생에너지가 필요하다고 응답하였다. 굉장히 긍정적인 결과라고 볼 수 있는데, 이는 설문조사 대상이 대부분 신재생에너지에 평소 관심이 있는 사람이나, 공무원이었기 때문이라고 생각된다. 즉, 신재생에너지에 대한 교육이 잘 되어있는 사람들이 많이 포함되어 있는 것이다. 여기서 신재생 에너지에 대한 인식 변화는 교육에서 시작될 수 있음을 알 수 있다.

[신재생 에너지 인식에 대한 설문조사 결과]

 

재생에너지 보급에 대한 주민 수용성
재생에너지 보급에 대한 사회적 지지와 정치적 수용성은 점차 개선되고 있지만, 지역 수준의 사회적 저항은 크게 개선되지 않고 있다. 지역 수준의 반대 및 사회적 수용성 저하를 유발하는 요소는 크게 세 가지로 구분된다. 바로 환경, 기회주의(Opportunism), 님비(NIMBY)이다.

환경적 반대는 재생에너지 발전소가 도입됨으로 인해 지역 환경과 주민들에게 피해를 줄 것이라는 두려움으로 인한 것이다. 기회주의적 반대는 대개 최대한의 추가적인 편익이나 개발을 통해 개인적 이익을 얻으려는 의도와 행위에서 유발된다. 이런 유형의 반대는 다른 동기와 달리 프로젝트의 무산을 바라지는 않는다. 님비현상은 주위 환경에 대한 보전 등과 같은 큰 이유보다는 개인적 감정에 의해 동기 부여된다. 예를 들면 님비현상은 재생에너지 발전소가 지역 관광을 위협하고, 부동산 가치를 떨어트리는 등의 손상을 유발한다고 여기는 두려움으로 인해 나타난다.

주민 수용성을 향상시키기 위해서는 재생에너지 발전설비에 대해 긍정적인 사회인식을 마련하고, 반대로 부정적인 부분도 있음을 있음을 숙지시키는 것에서부터 시작해야 한다. 특히 농촌에 거주하는 주민은 도심에 거주하는 주민보다 정책에 대한 수용이 더 낮다. 주민들이 재생에너지에 대한 구체적인 정보가 충분하지 못하기 때문에 수용성이 더 낮을 가능성이 충분히 존재한다. 따라서, 사업자-주민 간의 충분한 의사소통이 진행되어, 주민들이 명확히 이해한 상태에서 의견 전달이 되고 사업이 진행되어야 한다.

 

국내 신재생에너지 소비 사례
환경적 요인 해소를 위해 정부(지자체 포함)의 대표적인 정책은 입지규제이다. 환경부는 태양광발전의 취약점인 ‘자연환경훼손 가능성’을 최소화하면서 친환경에너지가 생산될 수 있도록 ‘육상태양광발전사업 환경성 평가 협의지침’을 마련하여 2018년 8월 1일부터 시행하였다. 이에 따르면 백두대간 및 정맥 보호지역, 생태경관보전지역 등의 법정보호지역, 법정보호생물종의 서식지, 생태·자연도 1등급 지역 등 생태적으로 민감한 지역을 비롯해 경사도 15° 이상인 지역들은 입지회피 지역으로 분류되어 사실상 허가가 불가능하게 되었다. 또한 환경부는 풍력발전의 저주파 소음에 대한 체계적인 민원 대응을 위해 ‘저주파 소음 관리 가이드라인’도 마련하였다. 동 가이드라인에 따르면 하고 저주파 소음 관리절차에 따라 민원이 접수되는 경우 지자체는 저주파 소음을 측정하고, 결과 값이 저주파 소음의 영향이 있는 것으로 판단되는 경우에는 저주파 소음원별 저감대책을 참고하여 소음을 발생시키는 사업장 등에 소음저감 대책을 마련하도록 권고할 수 있다. 이 밖에 지자체 역시 각각의 이격거리 규제 등을 통해서 환경적 요인으로 인한 재생에너지 민원에 대응하고 있다.
 
 현지 주민들과의 소통을 위한 정책도 있다. 산업부는 2018년 발전사업 허가기준 고시 개정을 통해서 ‘발전 사업허가 신청 이전에 발전사업자가 지자체장에게 사업내용을 고지
하고, 지자체장은 전자관보 및 지역주민이 쉽게 알아볼 수 있는 곳에 7일 이상 게시’하도록 의무화함으로써 재생에너지 사업 초기부터 주민들이 사업 내용을 인지할 수 있도록 하였다. 또한 주민수용성과 환경성을 사전에 확보한다는 취지에서 계획입지제도 도입을 추진 중이다.
 
 신재생에너지 시설은 건설 및 운영 과정에서 경제적으로 손실을 끼칠 유인이 다분한 시설이다. 이를 해결하기 위해서는 마을 주민들에게도 충분한 보상이 필요하다. 
태양광과 육·해상풍력발전 사업에 지역 주민들이 참여하는 경우, 참여 정도에 따라 REC 가중치를 추가로 부여하는 정책으로 2017년 1월부터 도입·시행중이다. 시행 처음에는 지분 투자만을 인정하였으나 지금은 채권·펀드 등을 통한 참여까지 포함한다. REC 가중치 우대의 경우, 지역 주민 참여 신재생에너지 발전사업에 대해 REC 가중치를 최대 20%까지 추가 부여하는 것을 주요 내용으로 한다. 
 
 정부의 주민참여 인센티브 제도 외에 지자체 차원에서 조례를 통해 이익공유를 제도화한 사례도 있다. 제주도는 풍력발전 확대 계획과 함께 풍력자원의 공공적 관리와 풍력산업 육성을 위해 풍력자원의 독점 이용으로 발생한 초과이익을 사업자와 지역 주민들이 공유할 수 있도록 수익의 일정부분을 제주도에 환원토록 하는 ‘풍력개발 이익공유화 제도’를 제정하였다. 동 조례에 따르면 풍력발전 지구 지정을 받은 개발사업자는 지정일로부터 6개월 이내에 개발이익공유화 계획서를 제출해야 하며, 도는 가이드라인으로 매출액의 7%, 당기순이익의 17.5%를 제시하였다.
 제주도에 이어, 최근 전남 신안군은 전국에서 최초로 지역 주민들의 지분 참여를 담보한 신·재생에너지 개발이익공유 조례를 제정하였다. 동 조례에 따르면 신·재생에너지 발전사업자는 주민과 신안군의 지분 참여율을 포함하여 설립한 법인 또는 발전사업에 관하여 작성한 개발이익공유화 계획서를 제출하여야 한다. 이와 함께, 군민 또는 주민조합이 발전사업의 주민참여 법인 또는 사업자에게 지분 참여할 경우, 군으로 하여금 지방채 발행 또는 채무보증 등을 통하여 예산의 범위에서 융자·지원할 수 있도록 규정하여 주민참여 활성화를 유도하고 있다.  

 

해외 사례
재생에너지를 수용한 해외사례와 일부의 특성을 살펴보며 우리에게 필요한 태도에 대해 생각해보자.  첫 번째 특성은 자기환경에 대한 이해와 정보 공유이다. 커뮤니티 CDP에서 세계각지의 도시들은 각자의 환경상태를 보고하고 이를 공유한 다음 전문가로부터 적합한 8000여가지의 환경대응에 대한 조언을 받는다. 지난 3년간 재생에너지에 관련해서 보고하는 도시들이 상당히 늘어나면서 620도시가 정보를 공유한다. 이중 2018년 1월 기준 재생에너지 발전비율 100%를 달성한 도시가 42곳, 70%가 59곳, 50%가 22곳이다. 여기서 자신의 환경 이해와 개선을 위한 자발성이 필요함을 볼 수가 있다. 우리나라도 이러한 태도를 지녀야 친환경 사회를 이룩할 수 있을 것이다. 예컨대 도시와 건물이 많은 우리나라의 환경을 고려하여 건물의 옥상이나 베란다에 설치할 수 있는 소형 태양광 발전기를 정부의 지원을 바탕으로 시민들이 자발적으로 수용할 필요가 있다. 또한 시골의 환경을 분석하여 재생에너지 발전기 설치에 적합하지 판별을 해줄 데이터 누적이 필요하다. 이러한 데이터를 공유해 비교 분석함으로써 효율적인 발전소 설치와 운영이 진행되어야 할 것이다. 두 번째 특성은 재생에너지에 익숙해 지기 위한 노력이 있다는 것이다. 예컨대 독일 하노버 북부의 Lower Saxony에 위치하는 Aller-Leine-Tal 지역은 1996 년에 60 명의 시민이 협력하여 최초의 660kW 풍차를 건설한 것을 시작으로 풍력, 바이오가스, 태양광을 통해 수요보다 많은 에너지를 생산하고 있다. 재생에너지에 대한 이해와 익숙함이 타 지역 시민들과 학생들에게 필요하다 생각한 그들은 40개가 넘는 에너지스테이션과 다양한 재생에너지 발전소를 지나가며 관련 정보를 제공해 주는 여행용 자전거 경로를 만들었다. 또한 학생들이 직접 손으로 재생에너지를 경험하고 이해하기 위한 교육 프로그램을 학교에서 시작하고 있다. UNDP(United Nations Development Programme)에 따르면 새로운 기술이 아무리 유용하더라도 익숙하지 않고 이익과 손실에 대한 균형 잡힌 지식이 부족하다면 소비에 있어 시민들은 그 기술을 고려하지 않는다고 한다.  이처럼 기술에 대한 익숙함은 기술 수용에 있어 중요하다.  그렇기에 우리나라도 이와 같이 재생에너지에 대한 익숙함을 높일 수 있는 사업이 진행되어야 한다. 

 

결론: 우리만의 해결책 제시
우리나라의 재생에너지 주민수용성을 높이기 위해서는 민간 투자를 통한 발전 시스템의 확장과 더불어 기술에 대한 신뢰를 높이는 사업이 진행되어야한다.  국내에 주민자체사업으로 재생에너지 발전기를 설치 할 수 있는 공동부지는 시골에 있다. 하지만 시골은 고령화 문제로 대부분의 노인 및 중장년층은 정보력이 약하며 사업에 대한 적극성이 떨어지다보니 진행의 어려움이 있다. 그렇기에 시골 주민뿐만 아니라 도시 시민들도 투자를 할 수 있는 기회를 주는 것이 주민자체사업의 색을 띄며 효과가 더 높을 것이다. 더불어 부족한 자금도 보충할 수 있을 것이다. 재생에너지 설치 가능성이 있는 마을의 환경 관련 정보를 인터넷 상 등에서 공유되고 이에 투자자는 환경에 따른 적합한 재생에너지 발전 시스템을 추천하거나 투자를 하며 이익을 사업이 진행됨에 따라 받는  것이 하나의 진행 방법이 될 수 있다. 물론 주민자체사업과 유사하지만 설치 대상 마을의 주민들이 아닌 외부 시민들에 의해 진행된다는 점에서 현재 재생에너지 발전소 설치에 가장 큰 문제 중 하나인 님비 현상이 완화될 수는 없다. 이에 대해 세금과 더불어 투자 비용의 일부를 마을의 복지시설 설치에 활용하는 등 주민에게 혜택을 주게 된다면 님비 현상이 줄어들 것이라고 기대가 된다. 

물론, 외부 시민들의 투자를 유도하기 위해서는 현재 그들이 가지고 있는 재생에너지에 대한 불안감을 줄여야한다. 태양광 발전 보조금 지원 사업에 대해 우리 자체적인 설문조사에서 대부분의 이들이 몰랐던 것처럼 재생에너지는 아직 일반 시민들에게는 익숙하지 못하며, 그렇기에 투자가 꺼려지는 대상이 될 수 있다. 홍보와 환경 교육을 확대함으로써 재생에너지에 친숙해지도록 유도하는 것이 중요하다. 그 방안 중 하나로 신재생에너지 교육 관광 사업을 의무화하는 것을 추천한다. 국내에 있는 여러 과학관에 신재생에너지 체험 부스를 설치하고 학교에서는 현장 체험학습을 진행할 때, 기업에는 기업내 행사로 해당 부스에 가서 청정에너지에 익숙해지고 이해를 높이는 것이다. 초등, 중등, 고등에서 한번씩 체험의 기회를 가진다면 약 3 년마다 재생에너지에 실질적으로 노출되고, 기업도 기업평가에 긍정적인 점수를 준다면 많이 진행을 할 것이다. 이러한 유형의 사업을 다양화하고 확대한다면 재생에너지 주민수용성을 높일 수 있을 것이다.

하지만 홍보와 교육이 확대되더라도 투자와 수용성을 높이는데 더욱 중요하게 작용하는 것이 바로 자발적인 참여이다. 현재 다양한 재생에너지와 관련된 행사가 진행 혹은 진행 예정이 되어있다. 이러한 프로그램에 자발적으로 참여하는 노력이 우리들에게 필요하다. 예컨대, 2019년 10월 23~25일 서울 코엑스에서 열리는 제8회 세계재생에너지총회(KIREC)는 재생에너지의 상용화 논의 등이 이루어진다.  재생에너지 관련 행사에 자발적으로 참여해 봄으로써 친환경사회에 한발짝 더 가까워져보자. 

[참고자료]

1. 에너지전환과 지방정부의 역할: 문재인 정부의 재생에너지 정책을 중심으로, 한희진, 2019

2. 국내 재생에너지 보급 장애요인에 관한 연구 : 법정책, 경제, 인식적 요인의 관점, 이정수, 한국정책연구 제19권 제2호, 2019.6

3. 재생에너지 발전설비에 대한 주민 수용성 제고 방안, 이상훈 외 1, 환경법과 정책 제15권, 2015.09

4. The World’s Renewable Energy Cities, CDP, https://www.cdp.net/en/cities/world-renewable-energy-cities

5. “Aller-Leine-Tal, Germany”(2019/02/15), 100% RENEWABLE ENERGY ATLAS, https://www.100-percent.org/aller-leine-tal-germany/

6. United Nations Development Programme, Handbook for Conducting Technology Needs Assessment for Climate Change, (New York: UNDP, 2010).