에너지 전환의 핵심 ‘주민 수용성’
대학생신재생에너지기자단 16기 유승현 이서준 임상현 17기 김희진 이지윤 단원
주민수용성의 중요성
문재인 대통령은 지난 2017년 10월 24일 국무회의에서 에너지 전환 로드맵 의결 및 에너지 전환 계획을 공식화했으며 2030년까지 재생에너지 비율을 20%까지 높이겠다는 “재생에너지 3020 이행계획”을 발표했다. 신재생에너지 보급량은 지난 2017년 2,092MW에서 일 년이 지난 2018년 3,533MW까지 크게 상승했다. 하지만 아직까지 국내 신재생에너지 보급 비중은 전체의 5.8%를 차지하고 있는 만큼 지속적인 투자와 노력이 뒷받침되어야 한다.
신재생에너지 보급 장애 요인으로는 기술, 금융, 제도와 수용성 등이 있다. 그중에서도 수용성은 사람들이 가진 보편적인 인식과 관련한 문제로 단기간에 개선이 어렵다. 수용성이란, 신재생에너지 도입에 대한 국민 또는 지역 주민의 수용 경향을 뜻하며 그 중에서도 중요한 것은 지역 주민의 수용성이다.
주민 수용성은 전국 및 발전소 주변 지역 주민대상 설문 결과에서 그 중요성을 시사했다. 신재생 발전설비 주변 지역 거주민들의 발전 설비 수용성이 일반 국민들의 수용성에 비해 현저히 낮은 것으로 나타났다.(표 1 참조) 또한 신ㆍ재생에너지협회에 따르면 신ㆍ재생에너지 발전사업자들을 대상으로 사업 장애요인을 묻는 설문에서 제일 많은 응답자가 민원(67%)을 선택할 정도로 재생에너지 설비 정착이 지역 지자체와 주민과의 문제로 어려움을 겪고 있는 것을 알 수 있다.
이에 수용성과 관련된 국내 신재생에너지 현황과 해외 사례를 살펴보며 주민 수용성을 개선하고, 신재생에너지 보급 확대에 기여할 수 있는 방안을 알아보고자 한다.
국내 신재생에너지 민원 지난 5년간 1483건
태양광에너지 관련 민원이 상당하다. 2015~2018년에 접수된 신재생에너지 관련 민원의 93%를 차지한다. 산업통상자원중소벤처기업위원회 소속 윤한홍 의원의 분석에 따르면 지난 2015년부터 2019년 6월까지의 1483건의 재생에너지 관련 민원이 접수됐다. 이중 944건이 생활권 및 건강권 침해 민원이다. 시민들은 일조권 침해와 소음 및 저주파에 대한 불만이 크다.
이와 같은 민원은 재생에너지 발전소 설치에 큰 악영향을 미친다. 발전사업허가를 받았을지라도 지자체가 주민 동의서 확보 등을 요구한다면 사업자는 개발행위허가를 받기 위해 시간을 소비하게 된다. 이로 인해 발전소 건설이 잠정 연기되고 심할 경우 중단될 수도 있다.
주민들이 생각하는 태양광 발전소로 인해 발생할 수 있는 문제가 없거나 해결 가능하다는 자료를 만들어 주민 설명회를 열어도 발전소 건립에 대한 부정적인 인식을 꺾기에는 어려움이 있다. 결국은 합의를 하기 위해 주민들을 위한 발전기금을 준다고 한다. 많게는 수천만 원을 요구받는다. 태양광 발전 사업자들이 이러한 민원으로 인한 발전 실패 사례를 공유하고 해결하기 위해 태사모(https://cafe.naver.com/fnkey) 카페도 만들었다.
주민들도 불만이다. 외부인이 자신의 마을에서 이익을 맘편히 취해가는 것도 못마땅한 것이다. 예기치 못한 농경 피해도 걱정한다. 그러니 자신의 이익을 최대화하기 위해 민원을 넣고 동의서를 제출하지 않는다. 이에 기업들은 그럼에도 서로의 입장차를 좁히지 못하면 법적인 대응까지 가게 된다. 태양광발전소 설치 관련 행정소송도 지난 2014년도부터 2019년도까지만 250건이 넘는다. 기업과 주민의 이익 분쟁은 해결되어야 할 과제이다.
해외는 에너지 전환과 경제성장으로 주민수용성 높여
덴마크, 독일, 미국과 일본 등 몇몇 국가에서는 신재생에너지에 대한 사회적 수용성이 높고 주민참여 모델이 일반화되어 있다. 지속가능하고 환경친화적인 에너지 시스템 구축과 경제성장 효과 창출이라는 두 마리 토끼를 잡는 데에 집중하고 있다.
덴마크는 주민 참여형 풍력발전의 선두주자이다. 덴마크는 지난 2002년 이미 15%의 전력을 풍력발전기부터 얻었다. 풍력발전기의 59%는 개인 소유이다. 협동조합의 소유는 23%정도 된다. 덴마크 코펜하겐시 해안에 설치되어 있는 미델그룬델 풍력발전기 20기 중 10기는 민간단체인 코펜하겐 에너지 협회가 지분을 가지고 있다. 미델그룬델 풍력발전기는 주민참여형 풍력발전의 대표적인 모델로 약 8600명의 지역 주민들이 참여했다. 정부는 생산된 전력에 대하여 시장가격보다 높은 금액을 보장해줄 뿐만 아니라 일부에 한하여 세금 면제 혜택을 부여하는 등 적극적인 지원정책을 하고 있다.
독일의 다르데스하임 역시 신재생에너지 산업에 주민이 참여하고 있다. 다르데스하임은 신재생에너지 자급 마을이다. 태양전기, 풍력, 바이오매스로 에너지를 만들고, 지난 2012년 기준으로 9개의 태양광 공장 중 무려 4개가 마을 공동체의 소유다. 주민참여는 이 마을의 성공사례의 가장 핵심적인 부분으로 꼽힌다. 정부의 적극적인 정책과 홍보 덕분이다. 독일 정부는 신재생에너지 발전시설의 일부를 주민들에게 판매해 주민들의 사업참여를 유도했다. 참여 인센티브 또한 제공했다. 마을 주민들 역시 월간 뉴스를 제작해 생산된 전력, 수익금, 투자 회수금 등을 기재하여 이해를 도왔다.
일본은 영리 추구와 환경보호를 동시에 달성할 수 있는 수단으로 주민 참여를 유도하고 있다. 일본은 반원전 시민 단체인 ‘훗카이도 그린펀드(Hokkaido Green Fund, HGF)’를 만들었다. HGF는 매달 전기 요금의 5%에 해당하는 금액을 기부받아 풍력 발전기 설치를 위한 기초자금 1천만엔을 모금했다. 모금 한 돈으로는 풍력발전기를 건설했다. 현재 시민 풍력발전이 개발 및 관리하는 풍력발전기는 모두 14기다. 출자자들은 약 2~2.5%의 이익배당금을 받고 있다. 리스크는 있으나 시중 은행의 보통예금 이율보다 높다.
한국은 주민수용성에 한걸음 더 다가는 중
한국은 문재인 정부에 들어서면서 에너지 전환에 드라이브를 걸고 있다. 핵심은 '참여형 에너지 체계'를 통한 동반성장이다. 정부는 모두가 참여하고 누리는 '에너지 개발'을 목표한다. 지역주민과 일반국민의 참여를 유도해 나간다는 방침이다. 국민참여형 발전사업을 통해 신규 재생에너지 발전설비의 95% 이상을 재생에너지 중심의 청정에너지로 보급하고자 한다.
정부는 재생에너지 확대 보급을 위해 적극적인 시민 참여에 중점을 둔 정책을 마련하고 있다. 주영준 산업통상자원부 실장은 지난 10일 ‘2020년 제1차 에너지미래포럼’에서 “태양광과 풍력 중심의 재생에너지 시장을 구축하기 위해 지역 주민의 참여를 활성화하겠다”며 “재생에너지로 인한 이익을 지역과 주민이 많이 가져갈 수 있도록 할 것”이라고 올해 에너지 전환 정책 방향을 밝혔다. 한편 정부는 지난해 6월 제3차 에너지기본계획을 통해 오는 2040년까지 재생에너지 비중 35%를 달성하겠다고 목표를 제시했다.
지자체도 노력중이다. 울산시는 지난 2016년 '삼호 철새마을 그린빌리지 사업'을 통해 주민참여를 이끌었다. 지난 2017년 494가구, 2018년 185가구에 3㎾ 태양광 설비를 설치했다. 철새 피해를 호소하는 지역 특성을 고려하고, 추진협의회 등을 통해 사업 과정에서 주민 참여를 보장했다. 발생한 이익은 지역 주민들과 공유해 큰 호응을 이끌어 냈다.
농지태양광사업도 이목을 끌고 있다. 시골 주민들의 직업과 이윤을 고려해 주민 수용성을 높이고 있다. 작물 재배와 태양광 발전을 동시에 진행할 수 있고, 농가의 종사자들은 저리의 정책자금을 지원받는다. 지난 2019년 7월 1일 농지법 계정으로 농사가 불가능한 염해농지에 대해 태양광 설치 일시사용 허가 기한을 8년에서 20년으로 늘리면서 사업의 규모가 확대됐다. 지난 2019년 상반기의 이용자는 1090건으로 점차 관심이 증대되고 있다.
발전자회사들은 주민수용성을 염두에 두고 사업을 진행하고 있다. 신재생사업 수행 중에 발생하는 지역주민과의 이해충돌과 환경문제를 해결하자 한다. 한국수력원자력은 새만금 태양광사업을 새만금 주변 3개 시·군 지역주민이 참여해 발전소 운영수익을 공유하는 ‘주민참여형 사업’으로 추진하고 있다. 중부발전도 서천해상풍력, 영광해상풍력 등 실현 가능한 해상풍력을 중심으로 지역주민 참여형 사업을 추진할 계획이다.
에너지 스타트업 루트에너지는 국내 최초로 재생에너지 전문 핀테크 플랫폼을 출시해 발전소에서 생산한 전력으로 시민들과 이익을 나누고 있다. 투자자는 발전소 시공과 운영에 필요한 자금을 투자하고 발전소의 전력 판매로 발생한 이익을 공유한다. 루트에너지는 재생에너지 커뮤니티 펀딩 사업으로 투자자의 자금을 모은다. 양천 시민햇빛발전소와 포천벼락도끼햇빛발전소 상품은 나오자마자 모집이 마감되는 성과를 거뒀다. 최근엔 총사업비 1200억 원에 43MW에 달하는 대규모 풍력발전 주민참여형 사업도 강원도, 동서발전 등과 함께 진행하고 있다.
에경원, 주민수용성 높이기 위해서는 인센티브 제도 개선 필요해
한국은 재생에너지 주민수용성을 높이기 위해 지난 2017년부터 신재생에너지 공인인증서(REC) 가중치를 부여하는 인센티브 제도를 시행하고 있다. 하지만 아직 성과를 내지 못하고 있어 국내 여건에 맞는 주민 이익공유제도에 대한 연구가 필요하다. 에너지 경제연구원은 앞서 기술된 국내외 사례를 바탕으로 주민수용성 제고를 위한 제도 개선 방안 3가지를 제시하였다.
첫 번째는 경제적 이익공유 관점에만 초점을 맞춰진 주민참여 인센티브 제도를 개선하는 것이다. 국내에서 현재 시행 중인 제도는 기본적으로 주민들이 일정 수준 이상을 투자할 때에만 적용이 가능하게 되어 있다. 이는 두 가지 면에서 한계를 지닌다.
하나는 경제적 요인만을 고려하여 설계되었다는 점이고, 다른 하나는 주민들의 경우 직접투자 여력이 충분 하지 않아 실효성이 낮다는 점이다. 독일의 에너지 협동조합에 출자한 조합원들을 대상으로 이뤄진 설문 분석 결과, 출자의 가장 큰 동기는 재생에너지 보급 자체와 지역의 가치 창출이었다. 재생에너지를 통해서 지역에 의미있는 가치가 창출되고, 이러한 활동에 직접 참여하는 것 자체로도 조합원들은 충분한 동기부여가 된다는 것이다. 따라서 주민참여를 통한 인센티브 역시 경제적 이익공유에만 한정될 것이 아니라 재생에너지가 갖는 친환경성, 지속 가능성, 그리고 지역 가치 창출 등과 같은 보다 큰 의미의 가치로 확대될 필요가 있다.
두 번째는 기존의 인센티브 제도를 보다 구체화하여 실효성을 높이는 방안이다. 주민참여 인센티브 제도나 계획입지제도는 정부가 수용성 개선을 위해서 도입한 대표적인 제도들이다. 그러나 지난 2017년 1월 1일자로 시행된 주민참여형 인센티브 제도의 경우 2019년까지 실제 신청 사례는 한 건에 불과하다. 참여 주민들의 이주에 따른 양도·양수에 관한 부분이 명확하지 않았고, 공모펀드나 사모 펀드를 어떻게 적용할 것인지에 대한 구체적인 방안들이 제시되어 있지 않았다. 이에 에너지 경제연구원은 협동조합을 통한 주민투자방안 활성화를 제시하였다. 협동조합이 일정 지분(예, 10% 또는 20%)을 소유하는 경우 조합원 일부가 이주 등으로 탈퇴하더라도 협동조합의 지분 수준은 유지할 수 있을 뿐만 아니라, 법인 자격으로서 사모펀드에 투자도 가능하다. 계획입지제도 역시 무분별한 난개발을 막고, 초기에 환경성과 수용성을 확보한다는 취지지만 구체적으로 어떻게 수용성을 확보한다는 방법론은 제시되지 않고 있다. 이에 따라 마을공모제도 방안을 제시하였다. 지자체는 매년 재생에너지원별 마을공모형 계획입지시행 용량을 정하고 마을로부터 입찰을 받는다. 사업주와 마을(지역)이 협의하여 적정 보상 규모와 이를 통한 지역 활성화 계획을 제출하면 지자체는 이를 평가하여 사업 마을을 선정하고 REC 인센티브를 부여하는 방식이다. 이는 보상 규모보다 지역 활성화 방안에 방점을 둠으로써 지역 가치 창출을 기대할 수 있다.
마지막 세 번째로는 앞서 제시된 두 방안들이 원활하게 시행될 수 있도록 중앙정부와 지자체 간 거버넌스 문제와 금융 지원 방안을 모색해야한다. 비단 전기사업뿐만 아니라, 에너지 전환 차원에서 분산형 전원인 재생에너지 보급을 확대하기 위해서는 중앙에 집중되어 있는 권한과 책임을 지자체로 이양하는 것이 바람직하다. 그러나 현재 지자체의 인력구조나 재정자립률 등을 고려할 때 이는 장기적인 관점에서 추진되어야 할 것이다.
에너지 전환의 열쇠 ‘주민수용성’
현재 인류는 지속가능한 세계로 나아가기 위해 에너지 전환이 선택이 아닌 필수가 됐다. 기존의 화력발전을 줄이며 신재생에너지 보급률 증가를 위해 다양한 기술 연구와 입체적인 정책이 지속적으로 확대되고 있는 상황이다.
이러한 거대한 흐름 속에서, 큰 장애물로 지적되고 있는 주민 수용성은 국내외 여러 국가들의 핵심 이슈다. 한국은 해외의 주민 수용성 증가 성공 사례를 참고해 국내 맞춤 정책을 펼쳐야 한다. 동시에 주민들과의 끊임없는 소통을 이루어야 할 것이다. 이를 통해 신재생에너지의 확대 및 에너지 전환에 도달하여 지속가능한 국가에 한 발자국 더 나아갈 수 있을 것이다.
참고문헌
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[13] 윤대원 기자(2020.01.10), “2040년 재생E 35% 달성 위해 주민참여 높일 것”, http://m.electimes.com/article.php?aid=1578617019192672097
[14] 배양호 한국수력원자력 신재생사업처장, 한수원, 주민과 상생하는 신재생사업 개발, http://www.energy-news.co.kr/news/articleView.html?idxno=68288
[15] 김병욱 기자, [기획] 발전6사, 에너지전환시대 선도, http://www.todayenergy.kr/news/articleView.html?idxno=213833
[16] 권혜민 기자, 철새와 싸우던 울산 삼호마을, '태양광' 덕에 웃었다. https://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2019122308211238352
자료출처
[자료1] 한국신재생에너지협회
[자료2] 신재생에너지 주민수용성 제고방안 연구, 정성삼
[자료3] 참고문헌 2와 동일
[자료4] 참고문헌 적는 자리입니다. 1번부터 웹사이트/논문/단행본/학술대회 발표집 양식입니다 맞게 작성부탁드려요.김용호(2007.11.05 )” ‘신재생 에너지’선진도시로 가는 길<1>코펜하겐 미델그룬덴과 NGO기구 에너지,환경협회” 국제신문 http://www.kookje.co.kr/news2011/asp/newsbody.asp?code=2500&key=20071106.22011201521
[자료5] 모동신(2019.4.22). “영농형 태양광으로 농촌을 살리자!”. 파이낸스투데이 http://www.fntoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=187059
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