한전, 구조개편이 필요한 시기
16기 곽준우, 16기 변은경, 16기 이지윤, 17기 이유림
한국의 전력산업을 논할 때 ‘한전’은 아마 가장 먼저 생각나는 기업일 것이다. 한전은 전력발전보다는 전력판매에 집중된 기업임에도 우리나라 전력산업의 중심이자 핵심 역할을 담당하고 있다. 한국전력공사 홈페이지에 의하면, 국내 전력산업은 한전을 주축으로 그 산하에 6개의 발전자회사와 민자 발전회사, 구역전기사업자가 전력을 생산하고, 한전은 전력거래소에서 구입한 전력을 송배전망을 통해 수송하여 일반 고객에게 판매하는 체제로 운영되고 있다. 전력 생산을 직접적으로 담당하지 않음에도 한전이 국내 에너지 산업의 센터에 자리하고 있다는 것은 다른 나라와 구별되는 특이점이다.
원래 한전은 전력산업구조개편 기본계획 실행 이전까지만 하더라도 발전, 송전, 배전 모두를 아우르고 있었다. 1999년에 전력산업의 구조 개편이 시작되면서 발전 부문이 분리되었고 그렇게 바뀐 체제가 지금까지 지속적으로 이어져 오고 있다. 발전까지 담당하던 예전의 한전은 당연히 전력 산업의 중심이라고 볼 수 있었지만, 현재는 송·배전과 전력 판매만을 주 담당을 하고 있음에도 여전히 에너지 산업의 독점을 차지하는 ‘기형적인’ 구조를 보이고 있다.
[자료 1. 우리나라 전력산업구조]
출처 : KEPCO
한전이 우리나라의 에너지 산업의 독점을 이루고 있는 이 구조의 원인으로 ‘전기’가 갖는 특수성이 자주 거론된다. 전기는 대체재가 잘 없는 필수적인 소비재이고 장기 저장이 쉽지 않아 생산과 동시에 소비해야 하기 때문에 전력의 수급 조절이 까다롭다. 또한, 전력산업은 어마한 초기 투자비용으로 인한 시장 진입장벽이 높아 신생 기업이 생겨나기 어려운 환경을 가지고 있다. 경쟁 체재가 도입되기 어렵다는 특성과 함께 전력의 수요를 모자람 없이 항상 충족시켜야 하기 때문에 전력 산업을 국가가 담당하게 되었다는 것이 현재의 에너지 산업 구조를 이루게 된 배경이라는 것이다.
하지만 이번 기사에서는 1999년부터 시행되었던 전력산업구조개편 기본계획을 중점적으로 다루고 과거와 현재의 에너지 산업 구조의 변천사를 통해 우리나라 전력산업의 구조에 대한 특징과 보완할 점들을 소개하고자 한다.
우리나라에 한전 중심의 구조 개편 도입이 시도되었던 사례, 실패 이유
전기는 발전소에서 생산된 후 소비로 이어지기 전까지 발전, 송전, 배전, 판매 단계를 거친다. 2001년 전까지 이 모든 단계를 한전이 운영하는 독점 체제였으나 1999년 산업통상자원부에서 전력산업 구조개편 기본계획을 발표함에 따라 2001년 본격적으로 한전의 민영화가 이루어졌다. 즉, 통합 운영되던 단계가 분리된 것인데, 특히, ‘발전’ 부문이 한전에서 분리되었다. 그 결과 다수의 발전사업자가 전력시장 안에서 분할 경쟁하게 되며 현재와 같은 전력시장 구조가 탄생한 것이다. 그런데 사실 전력산업 구조개편은 이게 끝이 아니다. 현재 전력사업 구조개편은 중단된 상황인데 무슨 일일까.
1999년 전력산업 구조개편 계획 당시, 원 계획은 발전뿐 아니라 도매 및 소매 단계까지 순차적으로 경쟁을 도입하는 것이었다. 2003년 도매경쟁 단계를 도입해 다수의 발전사업자와 판매사업자 간 경쟁으로 전력거래가 이루어지게 하고, 2009년 소매경쟁 단계에서 소비자가 전력을 공급받을 전력회사를 직접 선택할 수 있도록 하는 것이 완전 목적이었다.
먼저 현 전력구 조인 발전경쟁 단계와 이루어지지 못한 구조개편 단계를 살펴보자.
[자료 2. 전력산업 구조개편 기본계획]
발전경쟁 단계에서 기존 한전의 발전부문을 5~7개의 회사로 분리하되, 수급 안정성과 한전의 대외신인도를 감안하여 초기에는 자회사 형태로 유지하다가 전력수급 안정과 한전의 대외부채 현황을 고려하여 단계적인 민영화를 추진했다. 발전사업자 간 입찰경쟁에 따라 최저가 우선으로 전력공급 순위를 결정하는 발전 입찰제를 실시하되, 민영화 초기단계에는 투명한 절차에 의하여 발전원가(변동비) 수준에 따라 전력공급의 우선순위를 결정키로 했다.
도매경쟁 단계는 한전의 판매 부분을 지역별로 분리하여 단계적으로 민영화를 추진하되, 각 지역별로 지나친 전기요금 격차가 발생하지 않도록 회사분할 방법과 배전회사의 운영에 대한 지원 및 규제방안을 강구키로 했다. 전력시장의 구성은 배전 회사간의 경쟁 입찰 방식에 의한 전력을 구매함으로써 발전· 배전 양방향 입찰제를 시행하는 것으로 했다.
최종단계인 소매 경쟁 단계는 소비자가 전력회사를 선택할 수 있는 소비자 선택권을 확대하는 것으로 결정했다.
그런데 현재 전력사업은 왜 발전경쟁 단계에 머무르고 있는가?
발전경쟁 도입 이후 정부의 구조개편 정책은 배전분할 및 민영화를 통한 도매경쟁체제였다. 하지만 노사정위원회 ｢합리적인 전력망산업 개혁방안 공동연구단｣은 배전분할을 통한 도매시장 도입 시 전기의 특수성(저장 불가능, 수요의 가격 비탄력성)과 과점시장 폐해로 전기요금 상승 및 공급 불안정성 발생을 우려했다. 또한 외국과 고립된 우리나라의 특수성으로 인해 전력대란의 가능성이 있고, 한국전력공사에 의해 운영되는 현 체제가 저렴한 가격으로 전력을 안정적으로 공급한다는 임무를 비교적 성공적으로 수행 중이라는 판단을 내렸다. 무엇보다 우리보다 먼저 경쟁을 도입한 구조개편을 했던 영국과 미국이 2000년 전력 가격이 급등하고 정전이 일어나는 부작용이 일어나자 재검토가 이루어지는 상확 속에서 그대로 수순을 밟기에는 위험이 있었다. 이에 따라 현 체제가 전면 개편되는 배전분할 추진은 중단되어야 한다는 보고를 2004년 정부가 받아들임으로써 1999년 확정된 구조개편 정책 기본계획은 2단계(발전경쟁 단계)에 그치고 말았다. 이후 정부의 정책방향은 발전경쟁을 유지 또는 보완하는 등, 시장 중심의 정책을 확대하는 방향으로 추진됐다.
하지만 이때의 배전분할 중단은 전력산업구조개편을 완전히 원상 복귀시키는 것이 아니라 2004년까지 진행된 시점에서 중단한다는 정책이었고, 후속 정책이 불가피하게 요구됐다. 다만 후속 연구와 정책개발은 더 이상 이루어지지 않고 있다.
[자료 3. 현 한국전력공사 지배구조 및 전력공급 구조]
출처: 시사 저널 e
한전 중심 에너지 산업 체계: 지속 가능하지 못한 구조
앞서 말했듯이 한전은 송·배전 및 판매를 담당한다. 한전의 점유율이 절대적인 국내 에너지 산업에서 드러나는 가장 큰 문제점은 ‘경쟁체제의 부재’다. 전력 판매의 핵심인 ‘송배전망’은 한전이 독점 소유하고 있어 전력판매시장에 민간 판매자가 자유롭게 끼어들 수 없다. 전력 산업에 경쟁체제가 도입되지 못하면, 에너지 산업 기술과 신재생에너지와 같은 에너지 신사업 발전이 미비해지고 국가 소유의 여러 에너지 기관의 경영 효율성이 악화되는 등 여러 문제가 발생한다.
「전력산업 구조개편 평가에 대한 소고」에 따르면, 동일한 복합화력발전소를 대상으로 민자 발전기업이 한전 산하의 발전자회사보다 발전연료를 5.5~6.7%가량 효율적으로 사용하였다는 것을 밝혀내면서 민간의 발전운영의 효율성이 더 뛰어났다는 결과가 소개되기도 하였다. 에너지 산업에 민간의 활발한 참여가 보장된다면, 훨씬 더 효율적인 전력 생산이 가능했을 것이다.
[자료 4. 늘어나는 한전의 적자]
출처 : 한국경제
또한, 한전의 판매 독점 체제는 전력 수요에 따른 가격 변동이 어려워 어마어마한 적자를 야기하고 있다. 실례로 한전은 2020년 상반기에 1조 3566억 원의 적자를 기록하는 역대 두 번째 최악의 성적을 보이는 등 적자의 늪에서 헤어 나오기 어려운 상황이다. 이러한 한전의 적자에는 원유 가격과 줄어든 전력 소비 등 여러 다른 원인들도 있지만 가장 주된 원인으로 ‘전력 요금의 자유화 부재’가 크다. 국가 주도의 독점 사업이라 전력 요금을 조정하는 과정도 시장의 논리에 의해 자연스럽게 진행되지 못하고 정부와의 까다로운 협의 과정을 거쳐야 한다. 쉽게 올리지 못하고 있는 전력 요금 문제로 인한 한전의 부채는 결국 국가의 몫으로 연결되고 이렇게 위태로운 재정 상태는 지속 가능한 경영에 적신호를 야기할 수 있다. 한전은 우리나라 에너지 산업의 중심이기 때문에 위와 같은 문제점들이 더욱 확대되어 나타날 가능성이 크다.
해외 에너지 산업 구조 고찰
그렇다면 해외의 에너지 산업 구조는 우리나라와 다르게 어떤 특징을 가지고 있을까? 몇몇 선진국들은 90년대 이후부터 전력 산업에 경쟁을 도입하기 위해 수직통합적 구조를 ‘발전’, ‘송전’, ‘배전’, ‘판매’로 구분하였다. 그와 동시에 보다 적극적인 민영화를 통해 전력 산업의 효율성을 개선하려는 지속적인 노력도 하고 있다.
1) 영국
영국은 수직적이었던 에너지 산업을 수평적 구조로 전환한 사례 중 가장 대표적인 예시다. 영국은 중앙전력 발전국을 전력회사 National Power와 PowerGen, 원자력발전회사 NE, 송전회사 NGC 이 4 가지로 분할하였다. 배전과 판매의 경우, 중앙에서 독점으로 관리하던 12개의 지역 배전국을 지역 중심으로 구분하여 12개의 지역 전력회사로 재편성하였다. 구조개편은 기간 대비 약 18%~40% 정도 전력 요금이 낮아지는 등 전력 도매가격의 하락을 불러일으켰다. 정전 횟수는 4만 건을 웃돌던 것이 구조 개편 3년 만에 2,800건으로 크게 줄어 전력 공급의 안정성을 더 높인 측면도 있다.
2) 호주
호주는 발전과 송·배전의 모든 자산의 경영권을 매각하는 완전 민영화 방식을 과감하게 채택하였다는 점이 큰 특징이다. 기존에는 발전과 송·배전이 지역을 기준으로 수직 통합된 주영 전력회사를 중심으로 이루어진 구조였지만, 완전 민영화를 통해 여러 회사로 분할하였다. 그 결과, 주영 전력회사는 8개의 발전 회사, 송전과 도매를 담당하는 2개의 회사, 배전과 판매를 담당하는 8개의 전력시장(VICPOOL)으로 구분되었다. 구조 개편 이후, 설비투자가 증가하고 발전기 이용률이 개선되어 전력 공급 예비력이 증가했고 전력 요금은 주택용의 경우 약 9%, 산업 및 영업용은 약 39%가 인하되었다.
3) 미국
구조 개편 전, 미국은 발전 및 송·배전이 통합된 형태인 공익적 민간 전력사업자(IOU)들이 지역 독점적인 전력 사업을 담당하고 있었다. 그러나 발전부문을 ‘일부’만 분리하는 ‘수직적 분할’을 채택하여 신규 발전사업 진입자의 활발한 참여를 이끌었다. 또한 신규 발전시장 진입자들을 위해 송전망 접속 차별을 모든 발전회사가 비차별적으로 접속할 수 있도록 보완하였다. 이를 통해 전력 산업의 경쟁을 촉진시켜 전력 요금의 하락 및 전력 공급의 안정화를 확대할 수 있었다. 특히, 신규 발전시장 진입자들의 활발한 참여를 보장하고자 ‘인증시설 사업자’ 제도를 도입하고 민간 발전사업자가 생산한 전력을 공익 사업자가 의무적으로 구매하게 하여 신규 민간 사업자들이 생산한 전력이 낭비되지 않도록 법적 장치를 마련하였다. 구조 개편의 결과, 동부 13개의 주와 워싱턴 DC의 전력시장을 일컫는 PJM의 전력생산비용이 최대 21%까지 감소하였고 뉴욕 주와 북동부 6개의 주에서는 전기요금의 하락세를 보였다. 뿐만 아니라 북동부 6개 주의 시장에서는 90억 달러에 달하는 신규 투자가 증가하였고 텍사스 주 전력시장에서는 기간 대비 약 3만 2천 kW만큼의 발전설비용량이 확충되는 등 전력 공급 능력이 더욱 개선되었다.
이렇게 해외 선진국들은 90년대부터 전력산업 개편 계획을 통해 소매 경쟁 체제를 도입하려는 노력을 보였고 공통적으로 ‘전력 공급의 안정도 상승’과 ‘전력요금 하락’이라는 긍정적 결과를 보였다. 하지만 에너지 산업이 여러 주변 환경의 영향을 많이 받기 때문에 그 파급효과가 지속적으로 유지되기는 쉽지 않았다. 제일 먼저 소매경쟁을 도입했던 미국은 2000년대에 들어서 캘리포니아 전력위기, 전력요금 가격 상한제 기간 만료, 천연가스의 가격 상승 등으로 인해 전기 요금이 자연히 오르게 되었다. 전력 개편 이후 잠시 지속되던 전력 요금의 하락세가 유지되지 못하고 오히려 개편 전보다 상승하자, 결국 일부 주에서 소매경쟁 도입이 폐지되거나 연기하는 것으로 결정을 내렸다. 그 외에 독일은 1998년 에너지법을 시행하여 구조 개편을 시도했지만, 사업자들 사이에서 수직통합적인 인수합병이 일어나면서 오히려 전력 시장이 집중화되는 현상이 벌어졌다.
[자료 5. 일본과 독일의 전력 소매시장 개방 비교]
출처 : 머니투데이
한편, 일본은 소매 경쟁 도입으로 전력 산업의 혁신을 불러일으키는 데 성공한 케이스다. 1995년 전력산업 구조개편을 시작하여 점진적으로 개혁을 지속해왔고 그 결과 2016년에 전력 소매시장이 전면 자유화되는 데 성공하였다. 소매시장이 자유화되면서 일부 규제가 폐지되어 전력 시장의 개방도가 점차 확대되었다. 그 결과, 자유화 시행 이전에 비해 전력 시장이 2배가량 성장하여 18조 엔이라는 규모를 기록하기도 하였다. 시장 규모가 확대될수록 시장 진입자들이 점점 더 늘어 경쟁체제가 유지 및 활성화되고 다양한 요금제가 제공되어 소비자들이 전력 공급의 형태를 마음껏 선택할 수 있다.
이렇듯 해외 사례라고 하여 무조건 성공한 케이스만 있는 것이 아니라 실패하는 경우도 많다. 각 나라별 각자 가지고 있는 환경과 구조를 통해 전력 구조 개편의 실행 방법과 속도 등에 차이가 있지만 성공하기도 하고 실패하기도 한다. 여기서 일본과 같이 비교적 성공적인 전력 산업 모델에서 우리나라에 도입할 수 있는 것은 본받고, 미국이나 독일 등 실패한 모델에서 나타났던 한계점을 어떻게 예방하고 극복할 수 있는지 분석하는 과정이 필요하다.
에너지 산업 변화에 따라 전력시장의 구조개편
주요 선진국의 전력산업 구조개편이 완료된 이후인 2000년대 후반에 들어서 각 국가에서 구속력 있는 배출규제가 본격화되면서 구조개편이 필요하다는 목소리가 나오고 있다.
먼저 기존 에너지 공급시스템의 한계가 드러나고 있다. 크게 세 가지로 볼 수 있는데 에너지 설비 확충 난항, 안전성 강화, 사회적 갈등에 따른 비용 상승이 있다. 기후변화와 환경오염으로 인해 배출규제가 강화되고 있는 가운데 석탄 화력은 미세먼지 및 CO2 저감의 방해요인이 된다. 또한 후쿠시마 원전사고로 인해 불안 증대와 송전선로 건설 과정에서 해당 지역의 반발이 심해 신규 설비 건설이 어려운 상황이다.
[자료 6. 후쿠시마 원전사고]
출처: 디지털타임스
기존 에너지 공급시스템의 한계를 꼬집고, 이에 현 정부는 에너지 전환 정책을 내놓았다. 이에 따라 전력시장 구조가 변화하기 시작했다. 탈원전/탈석탄 정책과 재생에너지 3020이 바로 그것이다. 탈원전/탈석탄 정책으로 발전설비의 탈 중앙화가 되면서 태양광과 같은 재생에너지가 분산형 발전원으로 확대되었다. 재생에너지 3020 정책으로 ‘에너지 프로슈머’가 등장하였는데, 아파트 단지나 대학 빌딩, 산업단지 내 태양광 설비 등을 통해 소비 전력을 직접 생산하는 이들을 일컫는 말이다. 정부는 2017년부터 아파트 단지나 단독주택, 빌딩 등에 설치된 태양광·풍력 장비에서 생산된 소규모 전력을 자유롭게 팔 수 있는 ‘에너지 프로슈머 전력거래시장’을 신설·운영 계획하면서 전력시장 구조에 변화를 주기 시작했다.
또한 2019년 2월부터 1MW 이하의 신재생에너지와 에너지 저장장치(ESS), 전기자동차에서 생산·저장한 전기를 중개사업자가 모아 전력시장에서 거래하는 사업인 소규모 ‘전력 중개사업’을 시작했다. 이로써 소규모 전력자원을 효율적으로 관리하게 되어 전력계통의 안전성이 향상될 수 있다.
[자료 7. 에너지 전환시대의 전력시장 개혁 방향(과거)]
출처: 에너지 경제 연구원
[자료 8. 에너지 전환시대의 전력시장 개혁 방향(현재)]
출처: 에너지 경제 연구원
하지만 여전히 에너지 산업의 전통적 규제체계에 의해 에너지 요금, 시장구조, 정보공유, 에너지원 간 융복합 측면에서 에너지 전환 및 신규사업 장애가 있다.
한전의 발․송․배전에 있어서의 독점적 지위는 “전기사업법”에서 나타나고 있는 전력산업에 대한 진입규제에 의하여 보장되고 있는데, 구체적으로 “전기사업법”은 발․송․배전사업에 대한 일반적인 진입제한을 하고 있다. 즉 전기의 판매를 의미하는 일반 전기사업과 발전사업을 하고자 하는 자는 공급구역 또는 공급 지점별로 산업자원부 장관의 허가를 받아야 한다.
과거에는 안정적이고 저렴한 전기를 공급하는 것이 최우선 과제였기에 당시의 중단 판단은 옳았을지도 모른다. 하지만 현재 기후변화로 인해 배출 절감이 강화되는 가운데 신재생에너지의 비율이 커지고, 에너지 프로슈머가 등장하는 등 에너지 산업이 변화하고 있다. 이 시점에서 다시 에너지 시장의 자유화 및 경쟁체제의 논의가 이루어져 다양한 사업 창출에 대한 여건을 조성해야 하지 않을까?
참고문헌
[서론]
1) 전국경제인연합회, "국내 발전산업 구조개편의 주요 이슈와 경쟁체제 강화방안", 규제개혁 시리즈 2, 2010. 3.
2) 한국전력공사, "국내 전력산업", 2020.07.01(참고날짜),
home.kepco.co.kr/kepco/KO/C/htmlView/KOCCHP001.do?menuCd=FN05030301
[우리나라에 한전 중심의 구조 개편 도입이 시도되었던 사례, 실패이유]
1) 1999년 전력산업 구조개편 기본계획, 산업자원부, 1999.01.21,
2) 김주영, 한국의 전력산업구조개편에 대한 사회적 합의모델 연구, 2018.08,
https://academic.naver.com/article.naver?doc_id=562489692
3) 한지연, 전력산업 구조개편 정책방향에 관한 연구, 2010.12,
4) 오인하, 해외사례를 중심으로 본 전력산업 구조개편과 기후변화 대응과의 관계, 2016.04.12.,
5) 임원혁, 전력산업구조개편: 주요 쟁점과 대안, 2004.12,
https://library.yonsei.ac.kr/search/detail/CATTOT000000126034
[그런데 현재 전력사업은 왜 발전경쟁 단계에 머무르고 있는가?]
1) 노사정위 공공특위 배전분할 추진 중단 결의문 발표, 2004.06.17
http://inochong.org/report/114913
2) 김주영, 한국전력산업구조개편(2000~2004)은 왜 중단되었나?, 2017.09.03
3)김도현, 전력시장 독점 18년 한전···“국민·기업 모두에 민폐”, 2019.04.02
http://www.sisajournal-e.com/news/articleView.html?idxno=198025
[한전 중심 에너지 산업 체계: 지속 가능하지 못한 구조]
1) 전국경제인연합회, "국내 발전산업 구조개편의 주요 이슈와 경쟁체제 강화방안", 규제개혁 시리즈 2, 2010. 3.
[해외 에너지 산업 구조 고찰]
1) 권준범, "‘미완성’ 국내 전력시장, 올바른 개편 방향은?", 에너지 신문, 2020.01.09,www.energy-news.co.kr/news/articleView.html?idxno=68359
2) 전국경제인연합회, "국내 발전산업 구조개편의 주요 이슈와 경쟁체제 강화방안", 규제개혁 시리즈 2, 2010. 3.
[에너지 산업 변화에 따라 전력시장의 구조개편]
1)이유수, 에너지 전환시대의 전력시장 개혁 방향, 2019.01.17
http://www.keei.re.kr/keei/download/seminar/190117/DI190117_a01.pdf
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