[기후⋅환경정책 스터디] 탄소배출권, 그게 뭐야?

[기후⋅환경정책 스터디] 탄소배출권, 그게 뭐야?

대학생신재생에너지기자단 23기 김경훈, 25기 김해원, 25기 노정연

본 시리즈는 기후 및 환경정책 스터디 활동의 결과물이다. 스터디는 유럽발 기후정책의 배경, 정책, 계획을 공부하고 이를 기사로 작성해 공유하는 방식으로 진행된다. 스터디 두 번째 활동으로, 유럽발 기후정책의 정책인 탄소배출권을 알아보았으며, 본 기사에서는 탄소배출권을 전반적으로 다룬다.

 

탄소배출권 왜 중요한가?

2050년 탄소중립 구현을 위해서는 탄소 가격체계를 확립하는 것이 매우 중요하다. 탄소배출권 거래제(ETS)는 탄소 가격을 반영하는 국내의 가장 대표적인 정책 수단으로 꼽힌다. 

[자료 1. 배출총량 거래 도식화]

출처: 대신증권

배출권거래제는 온실가스 배출 감축을 위한 시장 기반 정책 수단이다. 정부는 국가의 총 온실가스 배출량을 정하고, 배출권 거래 대상 할당 업체들에 대해 배출허용 총량(cap)을 설정한다. 할당 대상 업체들은 정해진 배출허용 범위 내에서만 배출할 수 있는 권리, 즉 배출권을 부여받고, 이에 따라 할당 대상 업체들은 배출권이 남거나 부족한 경우 배출권 거래 시장에서 거래할 수 있다. 따라서 배출권거래제는 정부가 가격을 설정하는 탄소세와는 달리 시장의 수요와 공급에 따라 가격이 결정되는 원리다.

정부는 유연한 배출권 운용을 보장하기 위해 배출권이 부족하면 다음 해 할당량에서 일부 차입을 허용하고, 잉여배출권이 발생할 경우 다음 해로 이월을 허용하기도 한다. 또한 기업 외부에서 온실가스 감축사업을 해 감축을 달성하면 상쇄 배출권으로 인정한다. 이러한 유연성 기제를 기업들이 잘 활용하면 배출량을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 추가적인 이익까지 창출할 수 있는 제도인 것이다.

EU, 독일, 영국, 중국, 캘리포니아 등 25개의 국가 및 지역에서 ETS는 탄소중립을 위한 핵심 수단으로 운영되고 있으며, ETS 도입국과 시장 규모는 점차 확대되고 있다. 특히 유럽의 탄소배출권 거래 시장은 한국보다 10년 앞서 2005년부터 시작된 전 세계 최대 규모의 탄소 시장이다.

국내 배출권거래제(K-ETS)는 전환, 산업, 수송, 국내 항공, 폐기물 부문을 참여 대상으로 하고 있으며, 국가 온실가스 배출량의 약 73%를 관리하는 대표적인 시장 기반 온실가스 감축 정책이다.

 

탄소배출권의 종류

[자료 2. 배출권 거래제 흐름도]

출처: 서울에너지공사

위 흐름도처럼, 탄소배출권을 할당받은 기업들은 의무적으로 할당 범위 내에서 온실가스를 사용해야 하며, 남거나 부족한 배출권은 시장에서 거래할 수 있다. 국내 배출권 거래 시장에는 크게 할당배출권(KAU), 상쇄배출권(KCU), 외부사업 인증실적(KDC), 총 3가지의 탄소 배출권이 있다. 거래소에서 거래되는 3가지의 탄소배출권이 가진 의미에 대해 알아보고자 한다.

[자료 3. 배출권 종류 및 유형]

출처: 한국환경공단

① 할당배출권(KAU, Korean Allowance Unit)

할당배출권(KAU)은 법 제12조에 의거, 국가가 할당 대상 업체에 할당하는 배출권으로, 외부 사업의 사업자가 제출한 온실가스 감축량을 인증위원회에서 심의하여 부문별 관장 기관의 장이 확정한 실적을 의미한다. 할당배출권은 정부로부터 할당받을 수 있으며, 타 업체가 할당받은 배출권을 구매할 수도 있다.

할당 대상 업체는 매년 1월~12월까지 배출한 온실가스양에 상당하는 할당배출권을 다음 해 6월 말까지 정부에 제출해야 한다. 할당배출권 인증 실적의 단위는 KOCs(Korean Offset Credits)다.

② 상쇄배출권(KCU, Korean Credit Unit)

상쇄배출권(KCU)은 법 제29조에 의거, 외부사업 인증실적에서 전환된 배출권으로 할당배출권(KAU)과 동일하게 거래 가능하다. 국제적 기준에 부합하는 방식으로, 외부사업에서 발생한 온실가스 감축량으로서, 할당 대상 업체는 자신이 보유한 KOC를 상쇄배출권(KCU)로 전환할 수 있다. 외부사업을 수행하거나 CDM(청정개발체제) 사업을 수행했을 때 인증실적(KOC)을 획득할 수 있으며, 타 업체가 외부사업으로 등록한 인증실적(KOC)을 구매할 수도 있다. 상쇄배출권의 단위는 KCUs(Korean Credit Units)다.

③ 외부사업인증실적(KOC, Korean Offset Credit)

외부사업인증실적(KOC)은 법 제30조에 의거, 사업장 밖에서 국제기준에 따라 온실가스를 감축, 흡수 또는 제거해 정부로부터 인증받은 외부사업 온실가스 감축량을 뜻한다. 외부사업인증실적은 장 내외에서 거래가 가능하며, 할당대상업체가 이를 획득하거나 구매한 후에 상쇄배출권(KCU)으로 전환해 할당 목표를 채우는 데 활용할 수 있다. 이때 정부에 제출해야 하는 할당배출권(KAU)의 10%까지 상쇄배출권(KCU)으로 대신 제출할 수 있다.

[자료 4. 상쇄배출권 전환 및 제출]

출처: 배출권시장 정보플랫폼

이러한 배출권은 할당 대상업체는 배출권 제출 의무 이행 등의 목적으로 보유 계정의 외부사업 인증실적을 상쇄배출권으로 전환할 수 있으며, 외부사업 타당성 평가 및 감축량 인증에 관한 지침을 작성하여 상쇄등록부를 통해 신청하면 된다. 2015년에 국내에 도입된 탄소 배출권 거래 시장은 꾸준히 성장하고 있다. 그러나 탄소배출권 시장을 더욱 활성화하기 위해서는 제도적 개편을 통해 투자를 촉진해야 한다. 안정적인 탄소배출권 시장을 위해 정부와 기업의 역할이 중요한 시점이다.

 

유상 할당과 무상 할당

탄소배출권을 할당하는 방안에는 두 가지의 방법을 도입하고 있다. 유상 할당 제도와 무상 할당 제도다. 무상 할당제는 정부에서 기업들에 배출 허용량을 할당할 때 무료로 할당하는 방법이다. 반대로 유상 할당제는 경매의 방법을 이용해 기업들이 정부로부터 배출 허용량을 할당받는다.

무상 할당제는 기업들의 초기 부담을 줄여 제도로의 도입에 대한 참여를 유도한다는 점에서 장점이 있다. 그러나 이는 기업들이 제한 없는 탄소의 배출을 유도할 가능성이 있어 결국에는 제도의 효력을 무력화할 수 있다는 문제점이 있다. 유상 할당제는 제도의 목표인 탄소 배출량을 확실하게 감축시킬 수 있을 것이다. 하지만 저소득 국가나 탄소 배출이 집약된 산업들에서는 형평성이 어긋나는 등 불이익이 나타날 수도 있다는 점에서 한계를 가진다.

우리나라는 2021년부터 2025년까지 무상 할당 비율을 90%로 유지하고 있다. 그 이유에는 여러 가지가 있는데, 먼저 초기 단계에 있는 신생 기업들의 부담을 완화해야 했고 해당 제도가 우리나라에 자리 잡는 데에 있어서 안정화가 필요했다. 또한, 산업체가 해외로 이전할 것을 방지할 목적으로 탄소 누출을 방지하기 위함도 있었다.

반면에, 탄소배출권 할당제를 시작하였던 유럽은 달랐다. 1997년 교토 의정서 체결 이후, EU는 기후 변화 위기 대응과 의무 배출량 감축 목표 달성을 위한 시장 기반 정책으로 EU ETS를 도입했다. 전통적인 규제 방식의 한계를 넘어, 시장 메커니즘을 활용해 탄소 감축을 유도하고자 했다.

초기에는 기업들에 일정량의 배출권을 무상으로 할당했으나, 이 방식이 탄소 감축 노력을 충분히 유발하지 못한다는 지적에 따라 2008년부터 유상 할당으로 전환하기 시작했다. 2013년부터는 모든 배출권이 유상으로 할당되며, 탄소 배출 감축을 위한 기업들의 노력을 더욱 촉진하는 계기가 되었다.

이러한 정책 변화는 성과를 거두었다. 2005년 대비 EU 내 온실가스 배출량은 약 43% 감소했으며, 저탄소 기술 개발과 투자가 활발해지는 등 지속 가능한 발전을 위한 긍정적인 변화가 일어났다. 또한, 세계적인 탄소 시장 형성에 기여하며, 탄소 가격의 기준점을 마련했다.

그러나 탄소 가격의 변동성, 시장 악용 가능성, 저소득층에 대한 부담 등 해결해야 할 과제도 남아있다. EU는 이러한 문제를 해결하고, 탄소 배출 감축 목표를 달성하기 위해 EU ETS를 지속해서 강화하고 확대할 계획임을 밝혔다.

 

탄소배출권 개선이 필요하다

기업이 온실가스 배출량을 줄이면서 추가적인 이익까지 창출할 수 있는 제도인 ‘배출권 거래제’는 현재 실효성이 떨어진다는 지적을 받고 있다. 가장 큰 문제점은 탄소배출권의 가격이 매우 낮다는 것이다. 2024년 5월 23일 기준, KAU23(2023년 할당배출권)의 가격은 8,860원이다. 이러한 국내 탄소배출권의 낮은 가격으로 산업 현장에서는 탄소 배출을 줄이는데 투자하기보다 탄소배출권을 구매하겠다는 의견이 늘어만 간다. 배출권 거래 시장의 규모와 가격 변동성이 큰 것도 문제가 되고 있다. 

[자료 5. 제18차 배출권할당위원회 보도자료]

출처: 기획재정부

이에 2023년 9월 20일, 정부는 제18차 배출권할당위원회를 열고 배출권 거래 시장 활성화 방안을 발표했다. 내용으로 배출권 시장의 상품 다양화, 참여자 확대, 거래기반 강화, 시장 안정화의 4대 개선을 담고 있다. 주요 내용으로 ETF와 상장지수증권(ETN) 출시를 내년부터 허용하는 계획이 있는데, 누구나 배출권 시장에 참가할 수 있게 문을 넓힌다. 또한 정부는 2025년에 배출권 선물시장도 도입할 계획이다. 선물시장이 도입되면 시장 참가자들은 배출권 가격 등락에 따른 위험도 회피할 수 있고, 가격 변동성이 줄어드는 효과가 있을 것으로 기대된다. 

하지만 일각에서는 근본적인 문제를 해결하지 못했다는 비판 섞인 지적이 나오고 있다. ‘플랜 1.5’는 “현재 배출권 거래 시장에서 배출권 가격이 폭락하고, 거래량이 낮은 근본적인 이유는 기업들의 배출량 대비 배출허용 총량이 너무 느슨하게 설정돼 있어서, 배출권 구매에 대한 기업들의 수요가 창출되지 않는다”고 말했다. 

기업의 배출량 대비 배출허용 총량을 올바르게 설정해 근본적인 문제를 해결한 다음에, 배출권 선물시장과 같은 배출권 거래 시장 활성화 방안을 도입해야 배출권 거래제 시장을 정상화할 수 있을 것이다.

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탄소배출권에 대한 대학생신재생에너지기자단 기사 더 알아보기

1. "배출권 거래제에 에러가 발생했습니다", 23기 김예진, 송시원, https://renewableenergyfollowers.org/4226

배출권 거래제에 에러가 발생했습니다

2. "What's your ETS", 22기 김혜윤, https://renewableenergyfollowers.org/4242

What's your ETS?

 

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참고문헌

[탄소배출권 왜 중요한가?]

1) 이경연, “글로벌 탄소배출권 거래 시장-탄소, 사고 팔 준비가 되었나요?”, Daishin증권, 2023.10.05, https://ssl.pstatic.net/imgstock/upload/research/invest/1696553724249.pdf

[탄소배출권 종류]

1) 배출권시장 정보플랫폼, “상쇄배출권 전환 및 제출”, https://ets.krx.co.kr/contents/ETS/05/05010200/ETS05010200.jsp

2) 서울에너지공사, “온실가스감축 및 탄소배출권사업” https://www.i-se.co.kr/renew02

3) 이경연, “글로벌 탄소배출권 거래 시장-탄소, 사고 팔 준비가 되었나요?”, Daishin증권, 2023.10.05, https://ssl.pstatic.net/imgstock/upload/research/invest/1696553724249.pdf

4) 에너지 온실가스 평가연구소, “탄소배출권 획득방안”,https://k-egi.com/default/sub03/sub03.php?com_board_basic=read_form&com_board_idx=4&&com_board_search_code=&com_board_search_value1=&com_board_search_value2=&com_board_page=&&com_board_id=7&&com_board_id=7

[탄소배출권 개선이 필요하다]

1) 기민도, 김정수, ““2025년부터 개인도 온실가스 배출권 거래…”미봉책에 불과”, 한겨례, 2023.09.20, https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/1109369.html

2) 이근선, 돼지와 사람, “국내 탄소배출권 2만원? 6~7만원은 되어야!”, 2024.02.01, http://www.pigpeople.net/mobile/article.html?no=14320