신재생에너지 인프라의 희망, PPP

신재생에너지 인프라의 희망, PPP

대학생신재생에너지기자단 21기 정재혁

[PPP란?]
PPP(Public-Private-Partnership)는 공공인프라(Infrastructure)와 공공 서비스(Public Service)를 공급하기 위한 일종의 계약적 수단이다. PPP의 개념에 대해 일반적으로 그리고 국제적으로 통일된 정의는 없으며 때때로 공공부문과 민간부문이 공통된 목표를 위해 제휴하고 협력하는 것을 의미하기도 한다. 쉽게 말해서 공공 인프라와 서비스를 정부 예산을 통해서 조달하는 전통적인 방식이 아닌 그와는 다른 형태의 조달 방식을 모두 PPP에 대한 포괄적인 정의라고 할 수 있다.
최근 많은 국가에서 다양한 공공인프라에 대한 개발수요가 증가함에 따라 공공부문의 한정된 재원과 행정적 처리능력만으로 공공인프라의 개발수요를 감당하기 어려워졌다. 특히, 각 정부는 세계경기 침체를 겪으면서 공적 자금 투입 확대의 어려움과 공공인프라 구축사업에 수반되는 리스크를 경감할 방안이 필요해졌으며, 이러한 문제를 해결할 수 있는 재원 조달 방식으로 PPP 방식이 채택되었다.

[자료 1. 국내기업의 PPP사업을 전문적으로 지원해주기 위해 출범한 해외인프라도시개발지원공사(KIND)]

출처 : 신아일보

특히나 최근 개발도상국에서 경제 성장을 위한 인프라 개발이 가속화되고, 증가하는 인프라를 개발도상국의 취약한 인프라 문제를 완화하는 방안으로 PPP 활용의 확대를 제안해왔다. 이러한 PPP 사업을 통하여 추가적인 인프라 구축에 필요한 재원을 확충할 수 있고, 장기적으로 자산을 유지할 수 있게 되면서 PPP 사업에 대한 필요성이 강조되고 있다. 따라서 인프라 개발재원이 부족한 개발도상국 정부에서는 인프라 갭을 해소하기 위해 PPP를 적극적으로 도입하고 있으며, 민간투자 유치를 위한 다양한 정책들이 추진되고 있다.

[자료 2. 연도별 PPP사업 수주 동향(2011~2020)]

출처 : 이코노미스트

 

[PPP사업의 운영방식]
PPP는 장기 계약이라는 특징을 가지고 있는데, 이 특징은 인프라 자산의 생애 주기와 관련된 리스크와 책임의 상당 부분이 민간 사업자에게 효과적으로 전가된다는 것을 의미한다. 이는 PPP의 핵심적인 특징 중 하나인데 금융 구조와도 관련이 있다. 또한 계약(Contract)에는 공공부문과 민간 부분 사이의 관계 혹은 공공부문이 민간부문에 관리의 책임을 계약적으로 위임한다는 것을 의미한다. 이 계약은 공공 경쟁 입찰 과정 및 다양한 입찰 절차를 통해 이루어져야만 한다.
PPP의 기본적인 구조는 민간 자본을 이용한 PPP사업을 전제로 설명할 수 있다. 주요 사업 관계 및 구조상 핵심적인 요소는 PPP계약(PPP contract)이며, 이 계약은 계약서상 규정하는 사업 범위에 1차적인 영향을 받는다. 부차적으로 재무 구조와 PPP 계약상 리스크 구조 및 다른 요소에도 영향을 미치며, 사업자는 사업의 개발과 관리를 위해 만들어진 특수목적법인(SPV : Special Purpose Vehicle)의 형태로 사업에 참여하게 된다. 이를 통해 SPV는 서로 다른 참여자에게 각각 다른 계약으로 책임소재 및 의무, 리스크, 현금 흐름 등을 나누어준다. 이러한 Downstream 계약에는 아래와 같은 것들이 존재한다.

① 주주간 협약(Shareholders agreement)
② 자금 조달 및 대출 협약서(Loan agreement)
③ EPC(Engineering-Procurement-Construction)
④ O&M(Operation & Maintenance)
⑤ 보험 및 보증 계약

 

 

 

[자료 3. 기본적인 PPP 사업의 구조 모식도]

출처 : 해외건설종합정보서비스

다음으로는 PPP 사업 프로세스에 관한 내용이다. PPP 절차는 PPP 프로젝트의 사이클과 관련이 있다. 여기서 설명되는 PPP프로세스 사이클에는, 식별 및 PPP 선별(Screening) 단계에서 이루어지는 프로젝트의 경제성과 PPP 선별에 대한 초기 분석과 평가 및 준비 단계에서 이루어지는, 보다 상세한 기술 검토 및 PPP로서의 프로젝트에 대한 상세한 평가가 포함된다. 프로젝트를 초기 단계에서 PPP 가능성 여부에 대해 선별을 함으로써, 정부는 PPP로서 부적합한 프로젝트를 평가하는 데 소모되는 불필요한 지출을 막을 수 있다.
따라서, PPP 프로세스 및 각 단계별로 실행해야 할 각각의 업무와 의사결정에 대한 적절한 설명을 위한 일반적인 공통점을 정의할 필요가 있는데, 이를 위해서 유연한 접근 방식을 채택한다. 프로세스는 각 단계 내에서 취해질 작업, 결정 및 권한 부여 등 잠재적으로 수정이 가능한 주요 사항을 반영하여 상당한 유연성을 보여주고자 한다.

[자료 4. PPP 프로세스의 일반 또는 주요 단계]

출처 : 민관협력사업(PPP)의 개요와 이해

PPP 사업은 이러한 구조적인 특성상 사업주체가 많고 그에 따른 복잡한 사업수행 방식이나 계약 형태가 나타나기 때문에, 개별 사업마다 고유의 특성이 있다. 이러한 사업 간의 차이점 때문에 다양한 위험이 내재되어 있다. 이러한 위험을 회피하고 전가하는데 비용을 지불해야 하기 때문에, 결과적으로 위험을 평가하고 적정한 수준에서 관리 및 감수하는 능력의 차이가 각 참여주체가 PPP 사업에 참여하는 방식을 결정하고, 최종적으로 참여주체 사이의 수익성의 차이를 낳게 된다.

이처럼, PPP 사업은 참여주체와 이해관계 등 개별 프로젝트의 구조적 특성에 따라 다양한 위험에 노출되어 있지만, 이와 같은 리스크 요인들에도 불구하고 개발 효과성 제고 측면에서는 가장 유력한 개발 방식임이 틀림없다. 그렇기 때문에 사업수행 전 리스크 관리는 필수적으로 요구되며, 단순히 기술적 문제뿐만 아니라 현지의 문화, 금융 및 법률, 현지 인력 관리 등 다양한 관점에서 리스크 관리를 수행해야 한다.

 

[기존 금융조달 방식과의 차이점]

 

일반적으로 정부는 전통적인 방식을 이용하여 공공사업이나 인프라를 위해 자금을 조달하며, 이 경우 자금은 정부의 예산으로 충당된다. 대부분 정부에서는 국채를 발행하면서 특정 프로젝트가 아닌 공공의 일반적인 목적으로 돈을 빌리며, 대부분의 경우에는 공공 입찰을 통해 계약을 맺고 별도의 조직에 의해서 공공사업을 하게 된다. 즉, 대부분의 업무는 정부가 하는 것이 아니라 하도급 개념을 통해 민간 사업자가 하게 된다. 전통적인 조달 방식의 종류는 다음과 같다.

• Build only(B) 계약 : 다른 참여자에 의해 설계가 완성된 상태에서 인프라를 건설하기 위한 입찰을 진행한다. Design-Bid-Build라고도 한다.
• Design-Build(DB) 계약 : 인프라의 설계 및 시공을 위한 단일 계약을 위해 입찰을 진행한다. 일부 국가에서는 플랜트 건설에 한하여 EPC(Engineering-Procurement-Construction)라고도 부른다.
• Turnkey : 공사금액과 공기를 미리 정해놓고 입찰을 진행한다.

PPP로 분류되는 금융조달 방식은 전통적인 조달 방식처럼 정부의 예산으로 자금 조달이 되지만, 선정된 계약자에 의해서 건설 및 미래의 운영/유지관리가 되는 사업들도 있다. 이런 계약을 DBOM(Design-Build-Operate-Maintain)이라고 하는데, 정부에 의해서 자금이 조달되고 건설기간 동안 공정률에 따라 대금을 직접 지급받지만, 운영 리스크라는 것에 노출된 보상이 존재하기 때문에 유지관리 리스크는 완공리스크와 함께 계약자에게 전가될 수 있다는 기존 방식과의 차이점이 있다.
또 하나로는 DBFOM(Design-Build-Financing-Operation-Maintenance) 계약이 있다. DBFOM 계약의 경우, 민간 사업자는 자기가 소유하고 있는 자본으로 은행으로부터의 대출금을 리스크에 노출시킴으로써 인프라 개발 사업에 필요한 대부분의 자금을 충당한다. 또한 생애 주기 내내 인프라 관리에 대한 책임도 지고 지속적인 유지관리 및 운영도 하게 된다. 따라서 다른 금융조달 방식보다 민간금융에 가깝다고 볼 수 있으며, BOT(Build-Operate-Transfer), BOO(Build-Own-Operate), BTO(Build-Transfer-Operate) 등과 비슷한 개념이라고 볼 수 있다. 또한 대부분의 PPP사업은 BTO와 BTL로 추진된다.

 

[PPP 이용사례]
① 카자흐스탄의 PPP사업 : 카자흐스탄 정부는 2015년 10월 국내외 민간 자본 유치를 통한 에너지, 교통 인프라 구축을 위해 PPP 법을 제정하였으며, 경제부는 PPP 사업의 원활한 운영을 위해 PPP 센터(Kazakhstan Public-Private Partnership Center)를 설립하였다. 2021년 6월 기준으로 교육, 보건 등 사회 인프라 및 운송 인프라 부문에서 28억 달러 규모의 PPP 사업이 진행되고 있다.

[자료 5. 카자흐스탄의 Kazakhstan Public-Private Partnership Center]

출처 : KAZAKH INVEST

② 우즈베키스탄의 PPP 사업 : 우즈베키스탄에서는 2019년 5월 10일 PPP 법이 제정되어 외국인투자 유치를 통한 취약한 인프라 개선의 제도적 기반이 마련되었다. 재무부 산하에 PPP 개발청(Development Agency of Uzbekistan, PPPDA)을 설립하여 운영하고 있다. 2019년 PPP법 제정 이후 수자원, 태양광 등의 인프라 사업에 20억 달러 규모의 PPP 사업이 진행되고 있는 것으로 추정되고, 신재생에너지 부문에 가장 많은 금액의 투자가 이루어지고 있으며, 도시 인프라와 교통 인프라 부문에도 사업이 추진되고 있다.

[자료 6. 우즈베키스탄의 Development Agency of Uzbekistan, PPPDA]

출처 : PPPDA 공식 홈페이지

 

[PPP사업이 신재생에너지 인프라에 필수적인 이유?]
위에서 언급한 것처럼, PPP 사업은 공공부문의 한정적인 재원과 행정적 능력을 개선하기 위해 민간자본을 투입하여 공공인프라의 개발수요를 늘리고, 특히 개발도상국의 인프라 문제를 완화할 수 있다. 신재생에너지 인프라는 주로 개발도상국에서 그 수요가 급증하고 있지만, 낮은 국가신뢰도, 법·제도의 불투명성, 낙후된 인프라 요금시스템 등으로 인해 투자재원 조달이 매우 어려운 실정이기 때문에 금융조달을 보다 용이하게 하기 위해 가장 필요한 수단이라고 할 수 있다.
PPP는 단순히 새로운 인프라를 개발하는 것뿐만 아니라 기존의 존재하는 인프라의 대규모 개보수도 PPP 범주 안에 포함될 수 있고, 넓게는 해당 인프라가 제공할 수 있는 서비스도 포함되기 때문에 신재생에너지 인프라의 다양한 활용에 이용될 수 있다. 건설 뿐만 아니라 사후 운영이나 유지관리에도 활용되기 때문에 개발도상국 이외에도 이미 신재생에너지 인프라가 존재하는 선진국과 같은 나라에도 충분히 적용 가능하다.
그러나 PPP 방식의 투자는 현재 저조한 편이며, 아직 많은 관심이 필요하다. 특히 아프리카의 경우에는 북부지역은 사막을 중심으로 태양에너지 자원이 매우 풍부하고, 사하라 이남 지역은 태양에너지를 비롯해 수력, 풍력, 지열, 바이오 에너지 등이 매우 풍부함에도 불구하고 중앙아시아, 중남미와 같은 개발도상국과 비교할 때 PPP 사업의 투자가 매우 저조하다.

[자료 7. 아프리카 신재생에너지 발전 잠재력]

출처 : 한경국제

그래도 최근 UN 및 국제 금융기관 등을 중심으로 PPP를 통한 에너지분야 투자를 활성화하는 연구가 활발하게 추진되고, 각국의 PPP에 대한 인식도 확산되고 있기 때문에 그 전망은 밝을 것으로 예상한다. 신재생에너지를 중심으로 PPP 사업시장과 추진현황 및 장애요소, 추진사례 등을 분석하여 PPP 사업의 확대를 해야 할 필요가 있으며, 이를 통해 우리나라의 PPP 사업진출 방안도 모색하기를 희망한다.

 

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3) "[인터뷰] 기후변화와 금융의 대응, 녹색금융 길라잡이 [심화]", 19기 김세진, [인터뷰] 기후변화와 금융의 대응, 녹색금융 길라잡이 [심화] (tistory.com)

참고문헌

[PPP란?]                                                                                                                                                                                                                            1) The World Bank Group, "민관협력사업(PPP)의 개요와 이해", 2021.09.10

[PPP사업의 운영방식]
1) The World Bank Group, "민관협력사업(PPP)의 개요와 이해", 2021.09.10.
2) 윤지혜, "베트남 민관협력(PPP)사업 리스크 영향평가 및 관리수준의 시각화 분석",국내석사학위논문 영남대학교 대학원, 2020.08

[기존 금융조달 방식과의 차이점]
1) The World Bank Group, "민관협력사업(PPP)의 개요와 이해", 2021.09.10

[PPP 이용사례]
1) 한국수출입은행 해외경제연구소,"중앙아시아 인프라 개발 및 PPP 사업과 시사점",  2021.07.14,  AIF (kiep.go.kr)

[PPP사업이 신재생에너지 인프라에 필수적인 이유?]
1) 유엄식, "해상풍력, 그린수소 사업과 연계...대만·일본·미국 등 해외진출 목표", 머니투데이, 2022.09.27, "해상풍력, 그린수소 사업과 연계...대만·일본·미국 등 해외진출 목표" - 머니투데이 (mt.co.kr)
2) 정우진, "아프리카 에너지부문 PPP사업에서 한-아프리카 협력방안 연구-신재생에너지 분야", 에너지경제연구원, 2012.12, 국가정책연구포털(NKIS) - 연구성과 팝업