환경보전행위가 소득원이 될 수 있다면? 생태계서비스지불제

환경보전행위가 소득원이 될 수 있다면? 생태계서비스지불제 

대학생신재생에너지기자단 25기 손동찬

 

생태계서비스지불제, 어떤 제도인가?

생태계서비스란 단어는 우리에게 다소 생소할 수 있으나, ‘아낌없이 주는 나무’를 생각하면 쉽게 이해할 수 있다. 이는 인간이 생태계로부터 얻는 모든 혜택을 총칭하는 개념으로, 주로 공급서비스, 환경조절서비스, 문화서비스, 지지 또는 지원서비스로 분류된다. 공급서비스는 식량, 수자원, 목재 등 유형적 생산물의 제공이며, 환경조절서비스는 대기 정화, 탄소 흡수, 기후 조절, 재해 방지 등을 포함한다. 문화서비스는 생태 관광, 아름답고 쾌적한 경관, 휴양 등을 포함하고, 지지서비스에는 토양 형성, 서식지 제공, 물질 순환 등이 있다.

그렇다면 생태계서비스지불제(Payments for Ecosystem Services; 이하 PES)는 무엇인가? 이렇듯 우리에게 다양한 혜택을 안겨주는 생태계서비스의 유지 또는 증진을 위해 정부가 시행하는 환경정책의 일종인데, 특기할 만한 점은 관련 활동의 주체가 지역주민 등 민간이라는 점이다. 정부와 민간주체 간 계약을 체결해 후자는 보전활동을 진행하고, 전자는 그에 적절한 보상을 지급하는 것을 골자로 한다. 우리나라에서는 지난 2019년 ‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률(생물다양성법)’이 개정되며 제16조에 ‘생태계서비스지불제계약’ 관련 내용이 담기게 됐고, 이에 근거해 2020년 6월부로 시행된 바 있다. 보전활동 대상지역으로는 ‘자연환경보전법’ 등 법률에 따른 생태·경관보전지역, 습지보호지역, 자연공원, 야생생물 특별보호 구역, 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역이 있으며, 관련법 시행령 제10조 제1항의 [별표1]에 부합하는 활동들이 보전활동으로 인정받게 된다. 이는 기후변화대응숲 조성·관리, 식생 군락 조성·관리 등을 통해 온실가스를 저감할 수 있는 활동, 하천 정화 및 식생대의 조성·관리 등을 통해 수질을 개선시킬 수 있는 활동 등, 20개 이상의 활동을 포함한다.

[자료 1. 환경부 제공 PES 활동유형(예시)]

출처 : 환경부

(비록 우리나라의 경우 생물다양성법 개정 전에도 PES로 볼 수 있는 일부 정책들이 시행된 바 있지만, 본문에서는 ‘생태계서비스지불제계약’에 근거해 2020년 6월부로 시행된 제도만을 가리킨다)

이처럼 PES는 정부와 민간주체 간 계약을 통해 보전활동에 대한 경제적 인센티브를 제공하는, 시장 메커니즘을 활용하는 특징이 있는데, 이러한 특징은 이론적으로 두 가지 차원에서 긍정적 의미를 가진다 할 수 있다. 첫째는 보전활동과 반대되는 개발행위를 저지하는 데 있다. 농지와 산지를 예로 들었을 경우, 일반적으로 토지 소유주는 보전행위를 하더라도 그에 따른 충분한 이익을 얻지 못한다. 이에 반해 주택지 또는 공장부지 등으로의 전환 같은 토지 이용행위는 금전적 이익을 가져다 주기 때문에 개발 유인을 제공하는 것인데, PES에 따라 보전행위에 보상이 주어진다면, 보전행위 유인을 통해 개발행위 저지가 가능하다. 둘째는 사적영역에서 적극적 환경보전행위를 확대한다는 데 있다. 환경보전의 중요성이라는 공익의 가치를 부정하는 이는 없을 것이나, 이는 다소 추상적이고 지구온난화로 대표되는 기후위기 등 현상은 당장 우리의 일상생활에 지대한 영향을 미치지 않는 만큼, 법적 의무를 갖지 않는 사적영역으로부터 적극적 보전행위를 기대하기 어렵다. 이때 PES와 같은 제도가 경제적 인센티브를 제공한다면? 이는 공공의 이익을 사적인 이익으로, 구체적이고 직접적인 이익으로 연결시켜 적극적 보전행위 유인을 제공할 수 있다. 이 같은 맥락에서 PES는 국가와 민간 부문의 협력이 강조되는 새로운 환경보전 패러다임에 부응하는 제도적 수단으로 평가되고 있으며, 지난 2010년 기준 전세계적으로 300개 이상의 PES 또는 유사 제도가, 2018년 기준 550개 이상의 PES가 시행된 바 있다.

 

해외 모범사례와 성공 요인

중앙아메리카 국가인 코스타리카는 PES를 세계 최초로 시행한 사례임과 동시에 가장 성공적으로 시행한 사례들 중 하나로 거론된다. 개정된 산림법을 통해 1997년 전국적 차원의 PES를 시행했는데, 그 배경에는 과도한 산림 개간이 있었다. 전세계적으로 산림 개간이 한창이던 1970~80년대 코스타리카는 그 규모가 가장 큰 국가 중 하나였는데, 1950년 국토 절반에 달했던 산림 피복률이 1995년엔 25% 규모로 축소된 바 있다. 그 결과 코스타리카 정부는 PES를 시행, 산림 생태계가 제공하는 서비스를 탄소흡수 및 저장, 수자원 보호, 생물다양성 보호, 자연경관 등 4가지로 규정해 관련 보전행위에 경제적 인센티브를 제공하기 시작한다. 코스타리카 사례에서 주로 주목받는 부분 중 하나가 PES의 안정적 운영을 위한 기금, 국가임업발전기금(Fondo Nacional de Financiamento Forestal, FONAFIFO)의 설립인데, 신탁기금의 설립과 같은 비투기성 거래에 참여할 수 있는 권한을 부여해 유산자원의 효과적인 관리를 보증했다는 평가를 받는다. 수력발전회사 등 재생에너지 생산 기업들과 협약을 체결해 수자원 보호에 대한 대가를 징수하는 역할도 맡았다.

정책 시행 결과는? 성공적이라는 것이 중론인데, 다음 몇 가지 지표를 통해 확인할 수 있다. 우선 핵심목표라 할 수 있는 산림 피복률은 시행 전 25%에서 2002년 45.5%까지 회복됐고, 올해 2월 기준 54% 수준에 도달했다. 다음으론 지역사회 및 주민에게 돌아간 이익이다. 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 자료에 따르면 1997년부터 2019년까지 19개의 지역 원주민 공동체를 포함해 총 1만8000가구가 PES 시행으로부터 혜택을 누렸는데, 보전행위 참여를 통해 얻은 수익이 지역사회에 투입됐고, 학교 등 교육시설, 도로와 보건소 같은 시설이 건립돼 지역민들의 삶의 질 향상을 이끌었다. 이 같은 뚜렷한 성과를 바탕으로 코스타리카의 PES는 2020년 ‘환경친화적 투자를 위한 파이낸싱(Financing for Climate Friendly Investment)’ 부문에서 UN Global Climate Action Awards를 수상했다.

그렇다면 코스타리카의 사례를 포함해 PES의 성공적 시행에는 어떤 요인들이 있을까? 국내외 많은 연구들이 누적돼 있는데, 주요인들은 다음을 포함한다. 우선 효과적인 거버넌스 구조다. 이는 명확한 법 제도와 이해관계자 간 파트너십을 포함하며, 후자의 경우 특히 지역사회 및 주민의 정책결정 참여 보장, 이들의 문화 및 지식에 대한 지지와 존중, 정보공개와 정보교류 등을 통해 투명성과 신뢰성이 보장되는 의사결정 메커니즘 등이 강조된다. 다음으로는 경제적 측면에서의 요인들인데, 인센티브가 금전적으로 충분한지 여부, 참여자의 소득원 다양성, 토지를 다른 용도로 사용했을 시 수익성 등이 있다. 그 외에도 효과적인 모니터링과 분쟁 관리로 프로세스 효율성이 보장되는지, 개인적 층위에서 기존의 긍정적 경험이 있는지 등 요인들이 거론되곤 한다.

[자료 2. PES의 성공적 시행에 필요한 요인들 중 일부]

출처 : Tesdesco 외(2022)

 

우리나라의 경우, 뜨뜻미지근한 반응. 왜?

우리나라 역시 상기한 관련법 개정에 따라 2020년 6월부터 PES를 시행했고, 12월 환경부의 보도자료를 통해 본격적인 시행을 알렸다. 본격 시행 후 3년이 지난 현재 PES는 어떻게 진행되고 있을까? 제주도와 전라북도 등 일부 지자체에서 나름의 성과를 보이고 있지만, 제도 인지도와 참여율이 저조하고 효과가 제한적이라는 것이 중론으로 보인다. 단적인 예로 지난해 시범사업을 추진한 제주도의 경우 80개 마을의 참여가 목표였는데, 9개 마을만이 신청해 참여율이 11%에 그쳤다. 원인이 무엇일까? 제도의 설계와 집행에 있어 상기한 성공 요인들을 확보하지 못한 탓일까?

2022년 12월 작성된 환경부의 ‘생태계서비스지불제 사업시행 가이드라인’을 보면, 제3장에서 ‘효율적 사업 시행에 필요한 사항’을 제시하고 있다. 지자체 공무원을 비롯해 전문가와 지역 주민대표를 포괄하는 추진협의회의 구성과 역할, 지역특성을 고려한 모니터링과 그에 기반한 평가 등이 있는데, 상기한 성공 요인들 중 일부에 부합하는 것으로 보인다. 그렇다면 어느 부분에서 부족함이 있는 걸까?

[자료 3. 2024년 제주도의 PES 예산]

출처 : 제주특별자치도

현재로서 가장 큰 문제는 예산을 비롯한 재원 조달 구조로 보인다. 위 언급된 ‘가이드라인’에 따라 PES 시행 예산은 국비 50%와 지방비 50%로, 모두 세금으로 조달되는데, 이 예산이 불충분하다는 지적이 오랜 기간 제기돼 오고 있다. 일례로 제주도의 PES 예산은 작년 3억3600만원에서 올해 4억5400만원으로 35%가량 증액 됐는데, 좀 더 자세히 들여다보면 참여 마을이 9개에서 19개로, 즉 사업규모는 2배 이상 늘었다. 사업규모 증가에 비해 예산의 뒷받침이 부족했다 할 것이다. 예산의 액수 자체를 떠나 세금만으로 조달되는 재원 구조가 개선돼야 한다는 지적도 제기된다. 앞선 코스타리카의 경우 기금을 설립하고 관련 기업들로부터 수자원 보호에 대한 대가를 지불받아 자금을 확보한 바 있고, 미국 뉴욕 주 역시 기금 설립과 더불어 상수도세 일부를 기금에 투입하는 등 재원의 다각화를 설계한 것과 대비되는 모습이다. 재원 조달 구조 개선이 없다면 예산 불충분으로 참여자에게 지급되는 경제적 인센티브가 낮아져 참여 유인이 떨어질 우려가 있고, 설령 제도 인지도가 제고돼 참여 의지가 늘더라도 차질을 빚을 것이다. PES와 유사한 제도로 산림공익가치 지불제에 대한 입법 논의가 이뤄지고 있는데, 산림청에 따르면 제도 시행 시 예상되는 연간 투입 예산이 275억원 정도라고 한다. 직접적인 비교는 무리겠지만, 액수 면에서 PES 예산이 부족해 보이는 것은 사실이다.

 

정책참여 유인 제공, 국가의 책임이다

우리나라의 PES 시행이 탄력을 받지 못하는 점에 대해 개선방안을 제시한 국내 한 연구는 PES를 다음과 같이 해석했다. PES를 국가가 이행의무를 가지는 국가임무 중 환경보전임무, 보다 구체적으로는 ‘질적향상임무’의 한 유형으로 규정할 수 있으며, PES의 성공적 시행을 위해 국가는 임무 수행이 적절히 이루어질 수 있도록 조정하거나 제어하는 ‘보장책임’을 이행해야 한다. 즉, ‘임무 수행’ 주체인 민간의 참여를 촉진할 수 있는 방안을 마련하는 것, 정책 참여 유인을 제공하는 것 역시 국가의 책임으로 볼 수 있는 것이다.

‘국가의 책임’과 같이 거대담론적인 표현을 남발하는 것 아니냐 지적할 수도 있지만, 최근 국내외에서 관련 소송, 즉 국가를 대상으로 한 기후소송이 진행 중이고 또 원고가 승소하는 상황이 벌어지는 것을 보면, 꼭 그렇다 할 순 없을 것 같다.

[자료 4. 2022년 7월 21일 기준 세계 기후소송 건수 현황]

출처 : 한겨레

유럽인권재판소는 지난 4월 9일(현지시각) 스위스 환경단체 ‘기후 보호를 위한 노인 여성’ 소속 회원들이 스위스 정부를 상대로 제기한 소송에서 원고 측 승소 판결을 내렸다. 스위스 정부가 기후변화의 악영향으로부터 국민의 생명, 신체를 보호할 국가의 적극적 의무(positive obligation)를 위반해 청구인의 유럽인권협약(European Convention on Human Rights)상 권리를 침해했다고 본 것이다. 보다 구체적으로 재판부는 스위스 정부가 1990년 대비 2020년까지 20%의 탄소감축을 이루겠다는 목표를 달성하지 못하고 11% 감축에 그친 점, 2020년과 2024~2030년 기간 동안의 감축 목표치가 설정되지 않은 점, 2022년 제정된 기후변화법이 (2031년 이후의) 구체적인 목표치만 규정하고 달성 방안은 연방기후변화위원회가 적절한 시기에 의회에 제안하도록 하는 점 등을 들어 스위스 정부가 기후변화가 생명과 건강에 미치는 부정적인 영향으로부터 국민을 효과적으로 보호하는 조치를 마련하고 이를 효과적으로 집행할 국가의 의무를 충분히 이행하지 않았다고 본 것이다. 우리나라에서도 최근 비슷한 맥락에서 4건의 헌법소원이 병합돼 첫 공개변론이 진행된 바 있다.

물론 PES의 제도 설계 또는 집행 상 미흡함이 이처럼 중대한 상황으로 이어질 것이라는 건 아니다. 다만 PES 역시 온실가스 저감 등 기후변화 대응 목표를 설정하고 있는 만큼 (PES는 환경부의 ‘생물다양성 보전과 이용의 선순환 체계 구축’을 위한 전략 중 하나다) 기후변화의 악영향으로부터 국민의 생명과 건강을 보호하고자 하는 국가의 책임 이행의 일환임으로, 보다 효과적으로 운영되고 성과를 낼 수 있도록 설계와 집행 상 더 많은 노력을 기울여 책임을 다해야 함은 분명해 보인다.

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1. "[포럼] 2019 세계기후환경포럼, #기후변화 #SDGs  #미래세대", 작성자(14기 변홍균), https://renewableenergyfollowers.tistory.com/2817

[포럼] 2019 세계기후환경포럼, #기후변화 #SDGs #미래세대

2. "[취재]기후변화 공시 TCFD를 이은, 자연자본 공시 TNFD", 작성자(23기 김경훈, 24기 변지원), https://renewableenergyfollowers.tistory.com/4438

[취재]기후변화 공시 TCFD를 이은, 자연자본 공시 TNFD

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참고문헌

[생태계서비스지불제, 어떤 제도인가?]

1) 국가법령정보센터, “생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률”, 2023, https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20240217&lsiSeq=254079#0000

2) 국가법령정보센터, “생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 시행령”, 2024, https://www.law.go.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EC%83%9D%EB%AC%BC%EB%8B%A4%EC%96%91%EC%84%B1%EB%B3%B4%EC%A0%84%EB%B0%8F%EC%9D%B4%EC%9A%A9%EC%97%90%EA%B4%80%ED%95%9C%EB%B2%95%EB%A5%A0%EC%8B%9C%ED%96%89%EB%A0%B9

3) 오충현, 김동효, 오창길, 이윤환, 박은하, “충남 덕산도립공원 생태계서비스 지불제 도입 방안.” 문학과환경, 15, 2, 97-124, 2016.6

4) 임단비, “생태계서비스지불제도의 새로운 방향성 모색을 위한 공법적 고찰.” 환경법연구, 43, 3, 279-309, 2021.11

5) 충남연구원, “생태계서비스보상제도(PES) 도입방안.” 2015, https://cni.re.kr/main/search/view.do?mid=54&docId=1515HA002

6) 환경부, “생태계서비스지불제계약 사업시행 가이드라인”, 2022, https://www.me.go.kr/home/web/policy_data/read.do?menuId=10261&seq=8111

7) Salzman, J., Bennett, G., Carroll, N. et al. “The global status and trends of Payments for Ecosystem Services.” Nat Sustain, 1, 136–144, 2018.3

[해외 모범사례와 성공 요인]

1) 한국농촌경제연구원, “코스타리카, 산림환경에 대한 직접지불제 개요” 2006, https://www.krei.re.kr/krei/researchReportView.do?key=62&biblioId=106529&pageType

2) Climate Change Laws of the World, “Forest Law (Law No.7575)”, n.d., https://climate-laws.org/document/forest-law-law-no-7575_618a

3) Hayes, T., Murtinho, F., Camacho, L. M. C., Crespo, P., McHugh, S., & Salmerón, D., “Can Conservation Contracts Co-exist with Change? Payment for Ecosystem Services in the Context of Adaptive Decision-Making and Sustainability” Environmental Management, 55, 1, 69–85. 2014.10

4) Marianela Argüello L, Environment for Development (EfD), “Costa Rica's Payment for Ecosystem Services scheme has been evaluated”, 2024.02.16, https://www.efdinitiative.org/news/costa-ricas-payment-ecosystem-services-scheme-has-been-evaluated#:~:text=Today%2C%20the%20PES%20scheme%20is,54%25%20of%20the%20country's%20territory

5) Poudyal, B., Upadhaya, S., Acharya, S. R., & Chhetri, B. B. K., “Assessing Socio-Economic factors affecting the implementation of Payment for Ecosystem Services (PES) mechanism”, World (Basel), 2, 1, 81–91. 2021.2

6) Sangha, K. K., Ahammad, R., Russell‐Smith, J., & Costanza, R., “Payments for Ecosystem Services opportunities for emerging Nature-based Solutions: Integrating Indigenous perspectives from Australia” Ecosystem Services, 66, 101600. 2024.04

7) Tedesco, A. M., Brancalion, P. H. S., Hepburn, M. L. H., Walji, K., Wilson, K. A., Possingham, H. P., Dean, A. J., Nugent, N., Elias-Trostmann, K., Pérez‐Hämmerle, K., & Rhodes, J. R., “The role of incentive mechanisms in promoting forest restoration” Philosophical Transactions - Royal Society. Biological Sciences (Print), 378(1867). 2022.11

8) UNFCCC, “Payments for Environmental Services Program | Costa Rica”, n.d., https://unfccc.int/climate-action/momentum-for-change/financing-for-climate-friendly-investment/payments-for-environmental-services-program

[우리나라의 경우, 뜨뜻미지근한 반응. 왜?]

1) 대한민국 정책브리핑, “'24년 주요업무 추진계획 발표”, 2024, https://www.korea.kr/briefing/policyBriefingView.do?newsId=156616063

2) 진유한, “자연 지키면 일당 12만원…제주형 생태계서비스지불제 추진 본격”, 제주일보, 2024.04.30, https://www.jejunews.com/news/articleView.html?idxno=2210677

3) 진유한, “제주 생태계서비스지불제 시범사업 참여 저조…재원 확보도 관건”, 제주일보. 2023.03.06, https://www.jejunews.com/news/articleView.html?idxno=2201021

4) 제주특별자치도, “2024년도 예산서 제1권(도본청)”, 2024, https://www.jeju.go.kr/finance/budget/2015.htm?act=view&seq=1447607

5) 현대성, “도민 아카데미 통해 본 오영훈 핵심 공약 ‘장밋빛 환상’ 우려”, 뉴제주일보, 2022.06.22, https://www.jejuilbo.net/news/articleView.html?idxno=185762

6) 환경부, “생태계서비스지불제계약 사업시행 가이드라인”, 2022, https://www.me.go.kr/home/web/policy_data/read.do?menuId=10261&seq=8111

7) KDI 경제정보센터, “생태계서비스 지불제 계약 본격 추진…지침서 배포”, 2021, https://eiec.kdi.re.kr/policy/materialView.do?num=209388

[정책참여 유인 제공, 국가의 책임이다]

1) 대한민국 정책브리핑, “생물다양성 보전과 이용의 선순환 체계 구축을 위한 5년간 전략 제시”, 2023, https://www.korea.kr/briefing/pressReleaseView.do?newsId=156604593

2) 박기용, “국내 첫 기후소송 공개변론…“한국, 온실가스 감축 책임 방기””, 한겨레, 2024.04.23, https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/1137874.html

3) 송진원, “유럽최고법원 "스위스, 온실가스 대응 부족으로 인권침해"”, 연합뉴스, 2024.04.09, https://www.yna.co.kr/view/AKR20240409137100081?input=1195m

4) 이재홍, “유럽인권재판소의 기후 변화 인권 침해 판결”, 법률신문, 2024.05.09, https://www.lawtimes.co.kr/news/198094

5) 임단비, “생태계서비스지불제도의 새로운 방향성 모색을 위한 공법적 고찰.” 환경법연구, 43, 3, 279-309, 2021.11