더 이상의 실패는 없다. 2020 자원개발 기본계획!

더 이상의 실패는 없다. 2020 자원개발 기본계획!

대학생신재생에너지기자단 14기 변홍균, 15기 나혜인

 

  국내외 에너지 시장은 두 개의 큰 축을 중점으로 빠르게 변하고 있다. 코로나 19(COVID-19)로 인한 국제 경제의 침체가 가져온 유가의 하락과 미국의 셰일 오일·가스 생산의 본격화를 중심으로 자원시장은 빠르게 변하고 있다. 특히 기후 위기에 대처하기 위한 청정에너지 시대가 열리며 화석 연료 감축 요구에 에너지, 자원시장의 특징인 희소성을 바탕으로 치열한 경쟁의 바람이 불고 있다.

그러나 국내 자원개발의 현황은 어떨까? 익히 알려진 바와 같이 자원의 수입 의존도가 높은 우리나라는 이러한 경쟁에서 어떤 위치에 있는지 묻는다면 결코 좋은 평을 내릴 수 없을 것이다. 이명박 대통령 시절 해외자원개발사업을 필두로 추진한 자원개발사업은 2015년 감사원의 해외자원개발사업 성과분석에서 불명확한 목표에서의 자원개발 사업이 공기업 몸집 부풀리기로 변질하였다는 평과, 사업환경 변화에 대한 고려 없는 사업 추진이 재무위기로 이어졌다는 평을 내리고 있다.

이외에도 수많은 논란과 함께 3개 공기업(한국석유공사, 한국광물자원공사, 한국가스공사)이 추진했던 사업에 대한 평가를 위해 민간 전문가로 구성된 TF ‘해외자원개발 혁신 TF(Task Force Team)’에서 해외자원개발의 주요 실패사례인 캐나다 하베스트 유전, 멕시코 볼레오 광산에 대해 발표한 내용은 다음과 같다.

- 캐나다 하베스트 유전(한국석유공사)

• 오일샌드 생산시설(Blackgold) 건설 시 총액계약 방식에서 설비정산 방식으로 설계, 조달, 시공(EPC) 계약을 변경해줌으로써 건설비가 당초 계약 대비 2배 이상 증가하는 등 계약 관리상 문제점이 적지 않았다.

• 가스 처리시설(Bilbo plant) 건설 시 품질기준에 맞지 않는 부실 설계로 제품의 품질 저하를 초래하였으며, 페널티(1백만 달러)를 받는 상황에서도 이를 장기간 방치하는 등 운영 관리도 미숙했다.

• 파이프라인 등 사용 시 계약된 약정물량을 충족하지 못해 위약금(3년간 10백만 달러)을 지불하는 등 공급예측 및 생산관리 능력이 부족했다.

• 정유공장(NARL)을 14년에 매각하였으나, 석유 재고 금액(3백만 달러)은 미수취하고 원유 탱크 수리비용 추가 지급을 요구받는 등 현재까지도 사후처리가 미흡하다.

 

- 멕시코 볼레오 동광산(광물자원공사)

• 황, 디젤 등 재고자산이 광물 공사(자회사) 내 부서 간에도 2배 이상 차이 나게 관리되는 등 재고자산 관리가 부실했다.

• 볼레오 관련 수의계약액은 7억 달러에 달하며, 5만 달러 이상 대형 계약 건들도 대부분 수의계약으로 처리되는 등 회계 처리가 불투명했다.

• 증빙자료(회계장부) 미비 등으로 부가세 환급(7천 8백만 달러)을 제대로 받지 못하는 등 세무 관리도 매우 부실했다.

• 미사용 항공권을 제3자에게 양도하거나, 무제한으로 시간외수당을 지급하는 등 방만 운영과 도덕적 해이도 심각한 수준이다.

 

 부실했던 과거를 뒤로하고 2020년 5월 12일 산업통상자원부는 에너지위원회 심의를 거쳐 자원개발 기본계획(안)을 발표하였다. 이 계획안은 제6차 해외자원개발 기본계획과 제3차 해저광물 기본계획을 통합한 내용으로 국내·외 자원의 개발을 위해 5년마다 수립되는 10년 단위의 장기적이고 종합적인 기본계획을 말한다.

이번 기본계획은 우리나라가 처한 국내·외 현실을 면밀히 분석하고 3가지 측면에서 새로운 전략 방향을 제시하는 데 중점을 두었다. 또한, 우리나라를 둘러싼 세계 에너지 자원시장의 큰 변화에 전략적으로 대응하기 위한 선택과 집중 및 차별화 전략을 수립하고, 과거 기본계획에서의 자원개발률 중심의 양적 목표보다는 자원안보 개념의 재정립과 함께 새로운 자원안보 지표를 제시하고자 하였다.

이전에 발표한 ‘제5차 해외자원개발 기본계획’과 ‘제2차 해저광물자원 기본계획’의 수립 이후 성과를 내는가 싶었지만, 결과적으로 이행하지 못한 부분들에 대해 짚고 넘어가야 할 필요가 있다.

 

[자료1. 제5차 해외자원개발 기본계획수립 내용 및 성과]

출처 : 산업통상자원부, 자원개발 기본계획(안)

 공기업 내실화를 위해 공기업의 구조조정 방안(자원개발 추진체계 개선방안, 해외자원개발혁신 TF 권고) 마련 후 후속조치 이행을 추진해오면서 공기업의 자발적 구조조정으로 인해 지연되거나 재무구조 악화에 따라 자원개발을 위한 신규투자 부진 혹은 민관 협력 사업 부재 등으로 인해 공기업의 역할이 위축되었다.

또한, 국내외 자원개발에 대한 정부의 지원이 급격하게 축소되거나 자원개발 지원 축소 및 수익성 악화로 민간 부문의 신규사업 투자가 급감, 자원개발 사업 포기, 축소하는 기업이 증가하기에 이르렀으며, 안보역량 강화를 위해 석유 및 희토류 등 목표 물량을 확보하려 했지만, 투자 부진으로 인해 리튬・희토류 자원개발률이 2013년 9.6%에서 2018년 0.7%로 급격히 저하된 사례가 있다.

[자료2. 제2차 해저자원개발 기본계획수립 내용 및 성과]

출처 : 산업통상자원부, 자원개발 기본계획(안)

  제2차 해저광물자원 기본계획 역시 마찬가지로 계획성과와 함께 미흡한 점이 수면 위로 떠 올랐다. 동해 가스전 사업을 토대로 탐사-개발-생산 전 단계를 운영할 수 있는 역량은 확보하였으나, 대외 환경변화에 관계없이 자원확보가 가능한 국내 대륙붕 개발을 위한 후속 투자가 부진하다는 점이 바로 문제점이다. 이에 대해 글로벌 자원환경 변화에 대한 대응이 미흡하다는 평가가 나왔다.

이처럼 ‘제5차 해외자원개발 기본계획’과 ‘제2차 해저광물자원 기본계획’에 대한 문제가 발생함에 따라 문제 해결을 위해 여러 대안이 제안되었다. 우선, 공기업 구조조정 지체 및 자원개발 기능 위축에 대해서는 공기업 구조조정을 차질없이 이행하는 한편, 자원안보에 기여할 수 있도록 역할 재정립이 필요하며, 자원개발 생태계 위축 및 정부의 마중물 역할이 부족하므로 민간 투자 활력 제고 및 자원개발 생태계 활성화를 위한 정부의 역할 강화가 필요하다는 점이다.

또한, 글로벌 자원환경 변화에 대한 대응 미흡 문제는 변화하는 질서에 대응하는 ‘선택과 집중’ 전량, 국내 대륙붕 투자 등 대외 리스크를 회피할 수 있는 전략이 필요하며, 미래 자원안보를 위한 대비 부족 문제에 대해서는 양적 확대에서 벗어나 자원안보 역량 확충을 위한 정책 재설계가 필요하다는 의견이다.

 

자원개발 기본계획(안)의 주요 내용 요약

[자료3. 2020 자원개발 기본계획(발표 내용을 바탕으로 재구성)]

출처 : 산업통상자원부

 이번 자원개발 기본계획의 다음 세 가지의 주요 내용으로 구성되어 있다.

첫 번째, 자원개발 산업의 생태계 활성화

 공기업 구조조정의 차질 없는 이행/민간 부문의 투자 활력 제고/민-관 협력을 통한 동반성장으로 구성된 자원개발 산업의 생태계 활성화는 이전 자원개발 사업에서 발생했던 리스크에 대한 우려를 최소화하기 위한 방안으로 보인다.

허점 있는 경제성평가와 유전, 광산 매입과 그로 인한 공기업의 적자 상태는 곧 국민의 부담으로 돌아오므로 이를 지속적으로 점검, 관리가 필요하다. 또한, 대규모 사업비가 예상되는 자원개발 사업에 민간기업의 참여를 유도하여 공기업의 역할과 민간기업의 경쟁력 강화를 도모할 수 있다.

 

두 번째, 에너지 환경변화에 대한 능동적 대응

 에너지자원 지정학을 고려한 전략 지역 개발/산업구조 개편에 대응한 원료광물 확보/대외 리스크 헤징을 위한 한반도 자원개발로 구성된 에너지 환경변화에 대한 능동적 대응은 특정 지역에 집중되어 분포하는 자원의 희소성과 지역성에서 소외된 국내 자원의 현실을 극복하기 위한 방안이다. 에너지 보급을 위한 석유·가스 개발을 위해 북미, 중동, 신남방, 신북방 지역과 광물 자원 수급을 위한 중남미, 동남아·대양주 지역을 대상으로 협력 채널을 구축, 활성화하여 안정적인 자원확보를 바탕으로 자원안보의 기반을 마련한다.

또한, 4차산업혁명과 기후변화 등 정책적 변화에 걸맞은 원료광물을 핵심 광종으로 기존 6대 광종(유연탄, 철, 동, 우라늄, 아연, 니켈)에서 신산업원료로 꼽히는 리튬, 코발트, 니켈, 희토류와 철, 동으로 선정하여 안정적인 수급과 확보를 위한 종합로드맵 수립을 추진한다. 이외에도 도시광산을 통한 폐자원의 재자원화, 광물-소재부품 벨류체인 연계 기술개발을 통해 국내 자원 공급의 안정도를 높이는 방안을 포함한다.

리스크 헤징(Risk hedging)이란 가격 변동에 따라 발생하는 손해를 줄이기 위한 것으로, 국내 해저 대륙붕 개발과 남북 관계 개선을 통한 자원확보를 통해 이를 달성하고자 한다.

 

세 번째, ‘자원개발’ 중심에서 ‘자원안보’로의 정책 전환

한국형 자원안보 점검 시스템 구축, 자원안보를 위한 개발-도입-비축 전략, 자원안보 인프라 확충으로 구성된 자원안보로의 전환은 자원 물량 확보에 급급했던 이전 계획에서 자원안보 달성을 위한 개발-도입-비축 전략을 수립을 주요 목표로 한다.

국내 수요전망에 따른 석유, 가스, 광물 별 전략을 수립하고 인프라 확보를 위한 기술 개발, 서비스산업 육성, 인력개발을 추진하는 방안을 포함한다.

 

침체한 자원개발의 현실, 앞으로의 과제

 이번 자원개발 기본계획은 자원안보 전략을 차질없이 추진해 나가는 한편, 주요 에너지·자원의 안정적 수급과 확보를 통해 국제환경 변화에 적합한 국내 신산업발전을 뒷받침할 계획으로 보인다. 이전 자원개발 사업의 실패와 정권교체로 인한 정치적 갈등 등의 다양한 이유로 인해 국내·외 자원개발 사업에 대한 투자가 미비했던 실정이다. 그러나 우리나라의 고질적인 문제인 자원의 높은 해외 의존도, 대륙과 연결되었으나 민족 간의 문제로 인해 고립된 지정학적 특성 등을 고려했을 때, 자원개발의 필요성은 에너지 안보와 장기적인 관점에서 더욱 부각된다.

막대한 비용과 시간이 소요되는 자원개발 사업에 이전과 같은 논란은 국가 경쟁력의 하락과 직결된 문제다. ‘Strike while the iron is hot, 쇠는 뜨거울 때 두드려라’라는 말이 있다. 자원개발 기본계획이 발표된, 코로나와 함께 맞이한 급변의 시대인 지금이야말로 국내 자원개발의 경쟁력을 갖출 절호의 기회가 아닐까. 철저한 경제성평가, 공기업의 순기능 작용과 함께 실질적으로 적용 가능한 연구와 일관성 있는 진행으로 정부와 기업이 협업할 수 있는 기반이 마련되길 바란다.

 

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참고문헌

1) 산업자원통상자원부, "2020 자원개발 기본계획(안),  2020.05.12

2) 감사원, "감사결과보고서 - 해외자원개발사업 성과분석-", 2015.11

3) 산업자원통상자원부, "제3차 해외자원개발 혁신 TF, 전체회의 개최 보도자료", 2018.03.05

4) 산업자원통상자원부, "제2차 해외자원개발 혁신 TF, 전체회의 개최 보도자료", 2018.01.26