RPS 제도, 이대로 괜찮은가?

RPS 제도, 이대로 괜찮은가?

대학생신재생에너지기자단 18기 이시은

 

RPS 제도란?

RPS 제도는 신재생에너지 의무할당제, 혹은 공급의무화 제도라고도 불리는 제도로, 50만 kW 규모 이상의 발전설비를 보유한 발전사업자(현재 22개사)에게 자신이 공급하는 발전량의 일정 비율을 신재생에너지로 생산하여 판매할 것을 의무화하는 제도이다. RPS제도에 해당하는 발전사업자들이 에너지를 조달하기 위한 방법은 세 가지가 있다. 첫째, 에너지 공급･판매 사업자가 자체 생산을 할 수 있고, 둘째 외부에서 조달을 할 수 있으며, 셋째로 신재생에너지 공급자들에게 부여되는 신재생에너지 인증서(REC)를 구매하는 방법이 있다. 이러한 조달을 통해, 발전 사업자들은 공급의무자의 총 발전량(신재생에너지발전량 제외)에 의무비율을 곱한 양을 의무로 공급해야 한다. 연도별 공급의무량은 당해 연도 1월 말 1차 공고 후, 9월 재공고를 통해 확정된다.

위 발전 사업자들이 세번째 방법을 통해 에너지를 조달할 경우, 이를 공급하는 신재생에너지 공급자들이 RPS 사업으로 얻을 수 있는 수익은 SMP (계통한계가격)과 REC(공급인증서) 두 가지이다. SMP를 통한 수입은 한전과 계약을 통해 공급된 전력을 판매하여 얻고, REC를 통한 수입은 신재생에너지로 발전, 공급한 공급량에 가중치를 곱한 공급인증서를 발급받아 공급의무자에게 판매하여 얻게 된다. 즉, 정리하자면 신재생에너지를 통한 발전량에 SMP와 가중치를 곱한 REC를 더한 값을 곱한 양만큼의 수익 [발전량*(SMP+REC*가중치)] 을 얻게 된다.

[자료 1. 신재생에너지 공급인증서 가중치]

출처 : 한국에너지공단 신재생에너지 센터

[자료 2. 신재생에너지 공급의무화제도 절차]

출처 : 전력거래소 신재생 원스톱 사업정보 통합포털

RPS 제도의 도입

원래 RPS제도를 도입하기 전, 한국은 발전차액 지원제도인 FIT를 도입하여 운용을 하고 있었다. FIT는 직접적인 보조금을 지원해주는 방식으로, 정부의 재정 지원이 이루어지는 제도이다. 이는 정부 주도의 보급 시스템으로, 전력거래소와 직거래를 하는 방식으로 이루어진다. 신재생에너지로 생산한 전기의 거래 가격이 에너지원별로 표준 비용을 반영한 ‘기준 가격’보다 낮은 경우 그 차액을 지원해주는 것이다. 이에 반해, RPS는 공급의무자와 거래한다는 점에서 민간 주도 시스템이라고 볼 수 있다. 한국은 중장기 신재생에너지 보급 목표를 달성하기 위한 정책 전환이 필요하다고 생각하게 되었고, 이에 따라 FIT에서 RPS 제도로의 전환을 감행하였다. 신재생에너지 공급확대를 위한 저가 에너지 공급 확대, 경쟁 원리를 통한 예산 효율성 제고 및 수출산업화가 필요하게 되었고, 이를 촉진하기 위해 RPS 제도의 도입이 이루어지게 되었다. FIT에 비해 RPS는 공급 규모 예측이 용이하고 시장원리를 도입한 제도이기 때문에 비용 절감의 유인을 제공한다. 또한, 비용절감이 가능한 경쟁력 있는 기업만이 생존할 수 있다는 구조적 특성으로 인해 에너지 사업의 국제 경쟁력이 제고된다는 점이 있으며, 가장 중요하게는 정부의 재정 부담이 대폭 감소한다는 장점을 갖고 있다.

 

REC 시장

RPS 제도에서 중요한 비중을 차지하는 부분이 바로 REC 거래 시장이다. REC란 발전사업자가 신재생에너지 설비를 이용하여 생산된 전기를 공급하였음을 증명하는 인증서로, 신재생에너지 발전설비에서 생산된 MWh 기준의 전력량에 신재생에너지원 별로 각각 가중치를 곱하여 계산된 값이 최종 공급량이 된다. REC 거래 시장은 크게 현물 시장과 계약 시장으로 나뉜다. 현물 시장은 수요와 공급에 의해 매매가 체결되는 시장으로 매월 1회 개설되며, 계약 시장은 말 그대로 계약에 의해 거래를 체결하는 시장으로, 연중 개설된다. 이 시장에서 공급인증서의 가격이 정해지고 그에 따라 거래가 이루어진다. 계약 시장에는 자체 계약, 장기고정가격계약 그리고 한국형 FIT가 있다. 자체 계약은 공급의무자가 직접 계약자를 모집하여 신재생에너지 발전사업자와 계약을 맺어 의무를 이행하는 가장 단순한 방식이다. 장기고정계약의 경우는 한국 에너지 공단에서 1년에 두 번 상･하반기에 경쟁입찰을 통해 계약을 체결하는 방식이다. 마지막으로 한국형 FIT는 소형 태양광 사업자들을 위해 2018년 5월부터 도입된 새로운 시스템으로 소규모 사업자들을 상대로 접수를 받아 체결하는 계약이다.

[자료 3. 공급인증서 외부조달방안 별 개념 및 절차]

출처 : 한국에너지공단

RPS 제도 도입 이후 성과

RPS 제도 도입 이후, 2019년 기준 신재생에너지 발전설비는 125,338MW 기록하였는데, 이는  2010년에 비해 64.7% 증가한 수치이다. 신재생에너지 발전설비 비중은 전체의 13%이고, 설비용량 15,791MW – 재생에너지 3020 이행계획이 발표된 ‘17년 대비 5GW 가까이 증가하였다. 신재생에너지 내의 비중은 태양광 67%, 풍력 10%, 일반 수력 10%, 바이오･매립가스 6%으로 이루어져 있다.. 특히 태양광의 국산화 비중은 ‘17년 73.5%에서 ‘19년 78.7%로 약 5p%가 증가하였고, 태양광 셀 수출 규모는 같은 기간 9,8009,800만 달러에서 갑절 이상 늘어난 2억2,5002억 2,500만 달러를 기록했다. 18% 이상 고효율 태양광 모듈 시장점유율은 2018년 35%에서 지난해 80%로 크게 늘었다. 한국형 FIT은 소규모 태양광 발전사업자의 안정적인 수익성과 절차적 편의성을 향상시켰다. 소형 태양광 발전 사업자들은 별도의 입찰 경쟁 없이 산정된 고정가격으로 신청 접수된 모든 계약에 대해 6개 공급의무사와 계약을 체결할 수 있게 되었다. 100kW 미만 소규모 태양광 발전 사업자의 수익 안정과 전기 판매 절차의 편익을 향상시키겠다는 한국형 FIT의 도입 목적이 어느 정도 달성되었다고 볼 수 있는 대목이다.

[자료 4. 신재생에너지 발전설비 용량/비중]

출처 : 솔라커넥트

RPS 제도 도입 이후 성과

그러나 분명히 문제점 또한 존재한다. RPS 제도는 태양광 에너지와 바이오 에너지에는 크게 작용했으나, 다른 에너지원에의 영향은 미미했다. 특히 바이오에너지의 경우는 RPS 이행률을 맞추기 위해 바이오에너지를 석탄과 함께 혼소발전하는 방식에 의존하였고, 따라서 유의미한 변화를 일궈냈다고 보기는 어려울 것이다. 비록 2020년 7월 RPS 개정안에 따라 석탄혼소에 대한 가중치를 1.0에서 0.5로 바꿨으나, 산림바이오매스 혼소의 가중치는 그대로 1.5라는 점에서 혼소발전의 방식만 바뀌었을 뿐 의무공급자 혹은 발전사업자들의 혼소발전에 의존하는 경향이 크게 나아질 것이라 보기는 힘들 것이다. 또한, 국제적인 신재생에너지 보급수준에 비해서 한국의 실정은 아직 못 미치는 수준이다. 한국의 재생에너지 발전 비율은 4.8%로, 아래 통계에 나타난 평균치 26.6%에 크게 못미치는 수준이다.

[자료 5. 신재생에너지 공급의무화제도 절차]

출처 : Enerdata

이뿐이 아니다. 한국형 FIT가 성과가 없을 것이라는 분석도 있다. 한국형 FIT를 도입하기 이전에 REC 시장이 호황을 보일 때 대부분의 태양광 사업자들은 REC 현물 시장에 몰려 있었다. 한국형 FIT는 소규모 사업자를 위해, 기존 현물 시장에 참여했던 태양광 사업자들의 참여를 제한하는 제재를 가하게 되었다. 따라서 기존 시장에 참여했던 사업자들은 소규모임에도 불구하고 한국형 FIT에 참여하지 못하게 되었다는 문제점이 있다. (한국형 FIT 도입 초기에 한시적으로 기존 현물 시장 참여자도 한국형 FIT에 참여할 기회를 주기는 했으나 그 당시 REC 시장이 매우 호황이었던 시기라 그 기회를 잡았던 사업자들은 매우 적었다.이에 따라 REC 가격 폭락을 겪은 지금이 돼서야 그 당시 한국형 FIT에 진입하지 않은 다수의 소규모 사업자들이 유례없는 불황을 겪고 있는 것이다.)

REC 가격의 폭락 또한 큰 문제이다. 매년 신규 신재생에너지 발전설비가 진입을 하는데, 이는 당연히, REC의 공급량을 증가시킨다. 그러나 공급의무자는 변화가 없으니 판매가 되지 않고 남는 초과공급이 생길 수밖에 없고, 실제로 2017년 부터 REC는 꾸준한 초과공급을 보이고 있다. 2019년의 RPS 의무이행량은 약 2,700만 REC인데에 반해 공급량은 약 3,200만 REC였다. 2020년의 의무공급량이 약 3,150만 REC인데, 이는 2020년 시작부터 거의 40%에 가까운 물량이 쌓였다는 뜻이다. 결국은 발전 사업자만이 손해를 보는 상황이다. 민간 재생에너지 사업자들이 투자를 회수할 수도 없는 상황이고, 결국 자율적인 경쟁시장으로 운영하는 RPS 제도의 본질적인 취지가 퇴색된다는 우려가 실제로 벌어지고 있는 것이다. 또한, 수익의 불확실성으로 인해 공급 비용 및 거래 가격이 상승했다는 점도 있다. 시장 참여자는 SMP 변동과 REC 가격의 변동이라는 이중의 불확실성을 맞닥뜨리게 되고, 이는 장기 수익성을 낮춤으로써 투자를 주저하게 만든다. 결과적으로는 금융 비용을 요하게 되고 시장성이 떨어지는 결과를 낳게 된다.

 

RPS 제도의 개선방안

앞서 언급한 문제점들이 있으나, RPS 제도 자체를 실패한 정책으로 보기에는 무리가 있다. 사업의 특성상 변수가 많기 때문에 매년 안정적으로 고정적인 시장으로 운영되기가 어렵고, 특히나 시장 원리에 입각하여 운영하다 보니 상･하한가를 고정시킬 수 없는 등의 제약이 생겨 안정성을 보장하기 어려운 것은 사실이다. 이러한 점들을 고려하여 RPS 제도를 개선시킬 수 있는 여러 방안들이 제안되고 있는데, 그 중 몇가지를 소개하고자 한다.

먼저, REC의 가중치를 개선할 필요가 있다. RPS 제도 전체를 봤을 때 이 가중치가 중요해보이지 않을 수 있으나, REC의 가중치는 어떤 신재생에너지를 주로 사용할 지에 관한 유의한 유인으로 작용한다. 그렇기 때문에 가중치는 면밀하게 다루어져야 할 장치이다. 현재 REC의 가격이 폭락하였고 변동이 큰 상황에서, REC 가격의 안정화가 중요하기 때문에 REC 가중치의 변화를 통해 시장의 안정화를 꾀할 수 있을 것이다. 현재의 가중치는 태양광의 규모에 따라 차등 적용되지만 지역 별로는 구분 없이 동일하게 적용되고 있다. 그러나 한국은 태양광을 설치하기에 최적의 조건을 갖고 있는 국가는 아니다. 전북･남, 경북 그리고 충남 세 지역에서 전체 태양광 발전의 63%를 담당하고 있다. 따라서 이 지역들에 태양광 REC의 가중치를 더 부여할 필요가 있다. 태양광 산업에 관심이 없던 사람에게 태양광의 높은 REC 가중치는 아무런 영향을 미치지 못한다. 그러나 같은 정보가 신재생에너지 산업을 시작하려는 사람에게는 그들로 하여금 에너지원 중 특히 태양광을, 그리고 특히 높은 가중치를 주는 지역을 더 긍정적으로 고려하게 될 것이다. 즉, 신규 사업자들을 끌어들여 시장의 규모를 넓히지는 않지만, 특정 에너지원과 특정 지역을 개발하려고 할 때 REC의 가중치가 효과적으로 작동할 수 있다는 것이다. 양정훈의 2018년 논문에 따르면, 지역 내의 신재생에너지 이용률과 발전량은 비례한다. 이용률이 더 높은 지역에 태양광 발전소를 집중 설치하였다면 발전량은 0.327배 더 생산되는 것으로 추정할 수 있다는 것이다. 이는 지역 별 REC 가중치의 차등 적용에 타당한 증거로 보인다.  더불어, 국토의 면적이 좁기 때문에 기존 시설물을 효율적으로 활용하여 발전을 할 경우에 더 큰 혜택을 제공하는 것도 한 가지 방법일 수 있겠다.

이외에도 복잡한 시장 구조 개편, 한국형 FIT 확대 방안, 에너지원 별 포트폴리오 마련 등의 개선점들이 있다. 앞서 설명한 바와 같이, REC 시장은 매주 2회 실시되는 현물 시장과 4가지 다른 방식에 따른 계약 시장 두 가지로 매우 복잡한 구조를 갖고 있다. 그렇기 때문에 공급 의무사 상당수가 자체 계약 방식을 채택하여 REC 가격 경쟁을 유도하기 힘들다. 따라서 단순성 확보와 고정가격계약 수의 증가를 통해 안정성을 보장할 필요가 있다. SMP는 전체 신재생에너지 시장 규모의 증가에 긍정적인 영향관계를 갖고 있으므로, SMP와 REC를 합산한 장기고정가격계약 경매시장으로 단일화하는 방안을 검토해볼 수 있다. 한국형 FIT에 있어서는 업계의 과다 수익으로 인한 예산 낭비를 막기 위해 고정 가격의 경우 경매시장의 가격 발견 기능을 활용해 설정할 수 있다. 마지막으로, 에너지원 별로 성격과 종류가 매우 상이한데 경쟁하는 시장이 같다는 비판을 감안하여 발전원 별 특성과 설비에 대한 고려가 필요하다. 이는 REC 가중치 개선과도 맥을 같이하는 의견이다. 결론적으로, RPS 제도는 정부가 의무를 부과하는 높은 강제성을 띈 정책이나, 신재생에너지 사업자들의 이익 역시 중요하다. 신규 신재생에너지 사업자들의 진입이 신재생에너지에 대한 자발적인 당위적 동기가 아닌 이익과 결부되어 있음을 충분히 인지하고 이에 따른 효과적인 정책으로의 개선이 필요하다.

 

RPS 제도의 미래

신재생에너지로의 전환은 국제적으로도, 국내적으로도 중요한 문제이다. 그리드 패리티 도달 시점까지 에너지 산업 전반과 밀접하게 엮여있는 RPS 제도와 REC 시장의 현재 문제점을 하루 빨리 해결해야 하며, 이는 어쩔 수 없는 에너지 전환 비용을 야기할 수밖에 없을 것이다. 결국 이 비용은 소비자가 부담하게 될 것이며, 이 사실을 정부가 빠른 시일 내로 인정하여야 할 것이다. 그를 토대로 국민들이 이를 받아들이고 이 과정에 참여할 수 있도록 홍보해야 하며 에너지 전환 비용을 포함한 종합적인 장기 로드맵을 준비해야 한다

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참고문헌

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3) "탄소중립 사회를 향한 그린뉴딜 첫걸음", 산업통상자원부, 2020.07.

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7) 조상민, "RPS 제도 현황과 개선방안", 에너지경제연구원, 2018.

8) 양정훈, "RPS 태양광발전시스템 이용률 분석을 통한 기존 시설물 REC 가중치 개선방안 연구, 2018.

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10) 이승문 외 1, "국제 신재생에너지 정책변화 및 시장분석", 에너지경제연구원, 2019.

11) 조상민, "국제 신재생에너지 정책 변화 및 시장 분석: 경매제도를 중심으로 한 제도개선 방향", 에너지경제연구원, 2016.

12) 조상민 외 1, "신재생에너지 RPS제도 개선을 위한 경매제도 도입 방안 연구", 에너지경제연구원, 2017.

13) 이창훈, "신재생에너지 공급의무화(RPS)제도 도입효과 및 보급정책 발전방안 연구", 2017.

14) 김준영, "신재생에너지 의무할당제(RPS)가 국내 신재생에너지 발전량에 미친 영향 분석", 2016.

15) 에너지전환주요쟁점 브로슈어, 한국에너지정보문화재단, 2019.

16) 박정순, "우리나라 에너지전환 정책의 방향", 에너지경제연구원, 2018.

17) 재생에너지 3020 이행계획(안), 산업통상자원부, 2017.

18) 송명규, "총체적 난국 RPS제도, 이대로 괜찮나?", 투데이에너지, https://www.todayenergy.kr/news/articleView.html?idxno=228854

19) 김회철, "RPS 시장안정화 조치 주요내용과 향후방향", 전기저널, 2020.06.05, http://www.keaj.kr/news/articleView.html?idxno=3426

20) 송명규, "올해 한국형 FIT, 소규모 태양광 ‘활력’ 될까", 투데이 에너지, https://www.todayenergy.kr/news/articleView.html?idxno=221602

21) 조재영, "REC 가격 3분의 1토막…'재생에너지 공급의무화제도 재점검해야' ", 연합뉴스, 2020.10.27, https://www.yna.co.kr/view/AKR20201026162700003

22) 조재영, "한국, 재생에너지 발전 비중 전 세계 최하위권", 연합뉴스, 2020.08.02,

23) 김혜경, "다음달부터 실시되는 RPS 개정안···무엇이 바뀌나", 서울 파이낸스, 2020.06.16, https://www.seoulfn.com/news/articleView.html?idxno=385980