정의로운 전환, 어떻게 이행되고 있나

정의로운 전환, 어떻게 이행되고 있나

대학생신재생에너지기자단 23기 김예진, 24기 배장민, 서채연, 25기 구윤서, 손동찬

 

[공정전환(Just Transtion)이란 무엇인가]

 기후 위기, 환경 문제, 산업 발달 등에 의해 지구가 치명적인 위협을 받고 있는 가운데, 공정전환의 도래는 필수적이다. 공정전환(Just Transtion)이란 저탄소 경제로 전환되는 과정에서 일자리와 생계에 영향을 받을 근로자, 기업, 지역사회 등에게 사회적·경제적 지원을 제공하여 피해를 최소화하여 안전하게 전환하는 것을 말한다. Just Transition을 해석하면 ‘정의로운 전환’이다. 국제노동기구(ILO, International Labour Organization)는 공정전환의 목표가 양질의 일자리 창출과 아무도 뒤처지지 않도록 하는 것이라 명시했다. 저탄소 경제로 전환될 때, 산업과 노동자, 지역사회 중 어느 한쪽이라도 일방적으로 손해를 보지 않도록 ‘정의롭게’ 이뤄져야 한다는 의미다.

[자료 1. 공정전환 개념의 구체적인 역사]

출처  : 사회적가치연구원

 공정전환이 위와 같은 개념으로 떠오르게 된 것은 1990년대 미국의 한 노조로부터였다. 1980년에 미국 정부가 환경 규제를 강화함에 따라, 미국 석유·화학·원자력노조(OCAW, Oil, Chemical and Atomic Workers International Union)가 노동자를 위한 안정적인 퇴직 및 이직을 위한 제도 마련을 요구했다. 하지만, 미국 정부는 이러한 요구에 불응했으며 환경 문제를 해결하기 위한 전환에 당시의 노동자와 기업이 손해를 입었다. 그 이후, 노조는 공정전환을 공식 용어로 채택했고, 2000년대 이후 국제사회로 공정전환 개념이 확산됐다. 공정전환 즉, 정의로운 전환이 기후 차원에서 나아가 공정성, 민주성, 다양성, 평등성 등 광범위한 사회적 가치를 포괄하며 기후 취약계층에 대한 사회적 포용의 의미로 확장된 것이다. 우리나라는 ‘2050 탄소중립 추진 전략’을 2020년에 발표했으며, ‘탄소중립 사회로의 공정 전환’을 3대 정책 방향 중 하나로 제시하며 정의로운 전환을 다루기 시작했다.
 

[공정전환 이행을 위한 사회적 대화의 필요성]

  탄소중립을 효과적으로 실현하기 위해서는 사회적 대화가 필수적이다. 기후변화에 대한 대응이 모두에게 '정의로운' 방식이 되기 위해서 사회적 합의가 원만하게 이루어져야 한다는 것이다. 사회적 대화는 포용적인 정책 설계, 사회적 정당성 강화, 수용적 실행, 효과적인 결론 도출, 지속 가능성 고려, 평가 및 수정 등의 다양한 단계에 영향을 미친다. 기후 위기 대응을 위한 탄소중립 기본법, 녹색성장 기본법이 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진 과정에서 모든 국민의 민주적 참여를 보장하는 만큼 사회적 대화는 전환 정책 이행의 ‘과정’이라는 것이 중요하다.
 실제로 탈탄소화 전환이 진행되면서 고용시장에 영향을 미치고 있다. ‘한국노동연구원’에서 발표한 ‘석탄 화력발전소 폐지가 고용에 미치는 영향‘ 연구는 ‘10차 전력수급기본계획’을 분석하였다. 2030년에는 2019년에 비해 석탄 화력 폐기는 약 1만 6천명의 고용을 감소시키고, LNG발전 대출체 등은 약 3천명의 고용을 증가시킬 것이라고 예상하였다. 이에 따르면 석탄화력발전소 폐쇄에 대비하였기 때문에 관련한 고용 충격이 아주 심각하게 나타나지는 않았으나 낙관적인 고용 추세가 이어질지는 불확실하다고 한다. 고용 문제를 원만히 해결하려면 이해관계자들과 협력하여 사회적 대화를 충분하게 이루어 정책적 효과를 극대화하는 것이 중요하다. 

구분	LCOE(균등화발전비용) 증가율
	25%	50%	75%	100%
석탄화력	23,930명	28,716명	33,502명	38,288명

[자료 3. LCOE 증가율에 따른 2030년 고용유발효과 변화(10차 기준)]

출처  : 한국노동연구원

 ‘국가의 제도화 수준과 노동조합의 대응에 따른 정의로운 전환과 유형화 연구’는 정부의 제도화 수준과 노동조합의 적극적/주도적 대응을 유형화하였다. 연구진은 이 유형화의 시사점을 다양한 이해관계자가 참여하는 중층적인 사회적 대화가 이해관계를 조정하고 갈등을 해소하는 데 중요한 역할을 하고 있었다는 것으로 설명한다.
 탄소중립은 정부의 의지, 기업의 의지, 노동자의 의지만으로 이루어지지 않는다. 여러 이해관계에 있는 조직들의 사회적 대화를 통해 이룰 수 있다. 사회적 대화를 통한 공정전환은 현대 사회의 필수적인 과제 중 하나이다. 이는 다양한 이해관계자들 간의 소통과 협력을 강화하여, 사회적 공정성을 증진시키고 지속 가능한 발전을 이룰 기회를 제공한다. 따라서 우리는 사회적 대화를 적극적으로 활용하여 공정전환의 길을 개척하고, 더욱 공정하고 포용적인 사회를 구축해야 한다. 
 

[국제사회에서의 정의로운 전환]

 심각해지는 기후 위기에 대한 대응으로 전 세계는 기존 화석연료기반의 에너지 체제에서 지속가능한 신재생에너지 중점으로 이어지는 흐름 속에 있다. 이러한 지속 가능한 발전으로의 전환은 전 세계 국가들, 노동자들, 산업 분야에 전반적으로 영향을 미칠 것이며 급변하는 전환 속에서 산업화 시대의 핵심으로 자리 잡았던 분야들은 점진적으로 쇠퇴하게 될 것이다. 산업의 주체는 이를 따라갈 수 있겠으나, 그 분야에 일하고 있던 종사자들 개개인은 이 흐름을 따라가기 어려워지면서 뒤처지는 이들이 존재하게 될 것이다. 급속도로 변화할 산업구조 속에서 전세계는 ILO를 기준으로 그 누구도 뒤처지지 않고 지속가능성을 향한 전환으로 탈바꿈하자는 정의로운 전환의 움직임이 있었고, 각 국마다 정의로운 전환을 위해 행동하고 있다.  에너지 분야를 예시로 들어 말하자면 지속가능성을 향해 가는 전환 속에서 기존의 화석연료 등의 분야들 또한 신재생에너지 분야로 전환하게 되는데, 이때 화석연료 분야에 관련된 모든 이들 -종사자, 사업자, 수혜자 등- 이 이에 따라갈 수 있도록 하는 시스템을 구축하자는 뜻이다.
 정의로운 전환을 이루기 위한 대표적 사례는 유럽연합(EU)이 있다. 2020년 EU는 유럽 그린 딜 투자계획(European Green Deal Investment Plan, EGDIP)에서 기후중립경제로의 전환 속에서 뒤처지는 사람이 영역들을 지원하기 위해 정의로운 전환 메커니즘(Just Transition Mechanism, JTM)을 기본으로 한 정책을 추진하기로 하였다. JTM은 투자를 기반하여 정의로운 전환 기금(Just Transition Fund), 정의로운 전환 계획을 위한 InvestEU(InvestEU Dedicated Just Transition Scheme), 유럽 투자 은행이 주관하는 공공 부문 대출(Public sector loan facility with the EIB)의 3가지 주석들로 이루어져 있다. JTM은 지속가능으로의 전환으로 인해 가장 영향을 받는 지역, 부문 및 근로자들을 지원하기 위해 2021년부터 2027년까지 550억 유로가 동원될 것이라 예측하고 있다. EU가 공식적으로 JTM을 실행하기 전부터 정의로운 전환을 이루기 위해 노력하는 국가사례도 존재한다. 독일의 경우 기후보호계획 2050을 기점으로 2018년부터 탈석탄 정책을 제정 및 시행하는 중이다. 이때 사회가 탈석탄을 하게 되면서 관련된 이해관계자들끼리 모여 의논하는 장인 탈석탄위원회를 설립하면서 정의로운 전환을 시행했다. 또한 정의로운 전환의 대표적 모범사례로 스코틀랜드를 들 수 있다. 스코틀랜드는 정의로운 전환 위원회(Just Transition Commission, JTC)를 운영하면서 여러 관계자들이 정부에 조언할 수 있도록 하는 다중 이해관계자 위원회, 노동조합 수준에서의 정의로운 전환을 위한 투쟁 등 국가와 국민이 중심이 되어 정의로운 전환을 진행하는 중이다.
 

[우리나라에서의 정의로운 전환 : 사회적 대화가 미흡하다]

 이처럼 점차 대대적으로 이행될 전환이 ‘정의롭기’ 위해서는 가능한 많은 이해관계자, 특히 노동계와 청년층의 목소리가 반영될 수 있도록 사회적 대화가 이루어지는 것이 중요하다. 노동계의 경우 산업전환으로 인해 일자리를 잃게 될 위협에 놓여있고, 청년층은 점차 심각해질 기후 위기를 더 오랜 기간 안고 살아야 하는 처지이기 때문이다.
 그렇다면 우리나라는 이 같은 맥락에서 노동계와 청년층의 의견 수렴을 위한 사회적 대화를 충실히 이행하고 있을까? 탄소중립녹색성장위원회(이하 탄녹위)의 조직설계와 운영 경과, 산업전환에 따른 고용안정 지원 등에 관한 법률(이하 산업전환 고용안전법)의 입법 추이를 살펴보았을 때 대답은 “그렇지 않다”고 할 수 있다.
 탄녹위는 탄소중립기본법에 따라 설치된 대통령 직속 기관으로, 정부의 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 주요 정책 및 계획과 그 시행에 관한 사항을 심의･의결한다. 이때 탄소중립 법의 제2조(정의)는 정의로운 전환의 개념 소개와 우리 정부가 목표로 하는 “탄소중립 사회”는 정의로운 전환을 지향한다고 밝히고 있으며, 제3조(기본원칙)는 “탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진 과정에서 모든 국민의 민주적 참여를 보장한다”고 명시하고 있다. 그뿐만 아니라 제15조(2050 탄소중립녹색성장위원회의 설치)는 “위원을 위촉할 때에는 아동, 청년, 여성, 노동자, 농어민, 중소상공인, 시민사회단체 등 다양한 사회계층으로부터 후보를 추천받거나 의견을 들은 후 각 사회계층의 대표성이 반영될 수 있도록 하여야 한다”고 명시하고 있다. 즉, 우리 정부 역시 정의로운 전환과 이를 위한 사회적 대화의 중요성을 인지하고 있는 것이다.

[자료 4. 탄소중립기본법 제15조 제5항]

출처  : JTBC

 하지만 현재까지 탄녹위의 조직설계와 운영은 사회적 대화와는 거리가 먼 것으로 보인다. 탄녹위는 지난 2022년 조직개편을 통해 민간위원 수를 대폭 줄임과 동시에 그 구성을 단순화시켰다. 개편 전 민간위원은 학계나 연구기관의 내로라하는 전문가 아니라 시민사회나 청년, 종교, 노동계, 산업계를 대표하는 이들을 포괄했던 반면, 개편 후 구성은 전문가와 기업, 그리고 대형 기관 소속에 그쳤다. 기존 8개였던 분과 역시 4개로 통폐합이 되었는데, '국민 참여'라는 이름은 분과에서 사라졌고, 산업계와 노동계, 농어민과 시민사회, 청년, 지자체 등 이해관계자들이 함께하는 협의체와 탄소중립시민회의 역시 사라졌다. 이러한 조직개편은 노동계와 청년층 등 다양한 이해관계자들을 의사결정뿐 아니라 의견수렴 절차에서 배제한 것으로, 반발을 불러일으켰다.

[자료 5. 사회적 대화와 거리를 둔 탄녹위 조직개편]

출처  :  JTBC

 실제 운영 면에서도 의견 수렴이 미흡했던 것으로 확인된다. 탄녹위는 지난 4월 제1차 기본계획을 심의･의결했는데, 간담회 또는 토론회 초청에 있어 청년단체와 시민단체는 대상에 포함되지 않았다는 비판이 일자 뒤늦게 포함된 바 있고, 이후 토론회에서도 실질적인 대화 및 소통은 이루어지지 않아 ‘요식행위’에 그쳤다는 비판이 제기된다. 지난 7월 탄녹위가 발족한 이행점검단 역시 운영상 불투명성, 일방적 소통 문제로 인해 유의미한 대화나 의견수렴은 이루어질 수 없었다는 비판도 있다.
  산업전환 고용안정법은 산업 전환 과정에서 실직 등 직·간접적인 피해자가 될 노동자의 고용 안정과 직업 전환 지원 등을 처음으로 명시한 법률인데, 지난해 10월 제정되었다. 해당 법안 역시 탄소중립 법과 같이 조항을 통해 명시적으로 노동계를 포함한 사회적 대화의 중요성을 인지하고 있음을 보여주는데, 현재 입법예고 절차에 있는 시행령상 사회적 대화를 주도할 전문위원회의 구성에 관한 구체적 내용이 포함되지 않아 노동계가 우려를 표하고 있다. 법안 논의 당시 국회는 사회적 대화 활성화를 위해 전문위원회를 근로자와 사업주 대표 동수로 구성토록 주문했고, 정부 역시 이를 반영하겠다 답변한 바 있는데, 시행령상 관련 내용이 담기지 않은 것이다. 비록 정부가 이에 대한 우려에 보도자료를 통해 기존 합의에 따른 위원회 구성 의지를 밝혔지만, 탄녹위의 미흡한 운영을 경험한 바 있는 만큼 우려 섞인 시선을 받는 것은 불가피해 보인다.
 

[정의로운 전환으로의 발걸음]

 저탄소 경제부터 시작해 탄소중립으로 나아가는 우리나라에 있어 정의로운 전환은 반드시 필요하다. 탄소 저감을 위한 다양한 기술들을 연구하고 있고 실제 산업 현장에 적용되고 있지만, 기술적인 측면 외의 사항이 함께 고려되어야 진정한 탄소중립을 실현할 수 있기 때문이다. 지속 가능한 발전과 깨끗한 미래 사회를 희망하며 일을 진행하는데 준비되지 않은 채로 급격한 변화를 맞이하는 것은 주객전도이며 탄소중립의 목표를 달성하는 데 걸림돌이 된다. 탄소중립을 실천하는 것은 환경을 위한 일이지만, 결국 인간이 하는 일이기 때문이다. 그 과정에서 발생하는 많은 변수를 국가와 기업, 그리고 국민들은 함께 고민하고 최선의 선택을 하기 위해 노력하고 있다. 더불어, 정의로운 전환에 관심 있는 많은 협의체와 기업들이 국가에 목소리를 내어 충분한 대화를 통해 결과를 도출하는 과정이 함께 이뤄져야 한다. 충분한 사회적 대화야말로 공동의 목표인 탄소중립을 더 빠르고 정의롭게 실현하는 발걸음이기 때문이다.
 

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공정전환에 대한 대학생신재생에너지기자단 기사 더 알아보기

1. "청정전환, 공정전환?", 18기 김채연, https://renewableenergyfollowers.org/3398

청정전환, 공정전환?

2. "탄소중립과 청년은 떼 놓을 수 없으니까!", 16기 김미림, 18기 김채연 , https://renewableenergyfollowers.org/3481

탄소중립과 청년은 떼 놓을 수 없으니까!

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참고문헌
[공정전환(Just Transtion)이란 무엇인가]
1) 사회적가치연구원, "공정전환 플레이북",p.14~18., 2023.12.22.
2) 이재영, "투자자 절반 이상, “정의로운 전환” 잘 몰라… 매력적인 투자 종목은 ‘재생에너지’", 임팩트온, 2023.09.14., https://www.impacton.net/news/articleView.html?idxno=7231.
3) 정혜인, "기댔던 중국의 뒤통수(?)…"폭스바겐 흔들" 獨경제가 위험하다", 머니투데이, 2023.09.08., https://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2023090718281598243.

[공정전환 이행을 위한 사회적 대화의 필요성]
1) 고용노동부, 석탄 화력발전소 페지가 고용에 미치는 영향, 2022,  https://www.kli.re.kr/eia/asmntRsltView.es?rslt_no=289&mid=a30301000000
2) 정흥준, 김주희, 채준호, "국가의 제도화 수준과 노동조합의 대응에 따른 정의로운 전환의 유형화 연구," 노동정책연구, 22, 4, p.29~62, 2022.12.

[국제사회에서의 정의로운 전환]
1) 박미숙, 송재령, "독일의 탈석탄 정책과 정의로운 전환 이행, NIGT Policy & Cooperation Insight", Vol.1, No.2, 2023
제주도인터넷신문기자협회, "구조변화 불가피하지만 ‘정의로운 전환’ 필수…해외는 어떤가?", 제주의소리, https://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=415977, 2023.06.14.
2) 황선자, 이문호, 임찬영, "탄소중립과 정의로운 전환을 위한 노동조합의 과제", 한국노총중앙연구원, 2022.12
3)European commission, "The three pillars of the Just Transition Mechanism", https://ec.europa.eu/regional_policy/funding/just-transition-fund/just-transition-platform/opportunities_en#inline-nav-1
4)European commission, "The Just Transition Mechanism: making sure no one is left behind", https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/finance-and-green-deal/just-transition-mechanism_en
5)European Investment Bank Group, "Supporting the Just Transition Mechanism – comprehensive proposal of the EIB Group", 2022
UNDP, "What is just transition? And why is it important?", 2022.11.03, https://climatepromise.undp.org/news-and-stories/what-just-transition-and-why-it-important
6)ILO, "Frequently Asked Questions on just transition", https://www.ilo.org/global/topics/green-jobs/WCMS_824102/lang--en/index.htm
7)ILO, "Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all", 2016.02.02., Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all (ilo.org)
 

[우리나라에서의 정의로운 전환 : 사회적 대화가 미흡하다]
1) 강한들, 경향신문, “요식행위에 그친 탄녹위 의견수렴···국회, 시민단체 “탄소중립기본계획 전면 재수립해야””, 2023.04.10., https://www.khan.co.kr/environment/environment-general/article/202304101711001
2) 국가법령정보센터, “기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법”, 2021, https://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=247503&efYd=20240101#0000
3) 기민도, 김정수, 한겨레, “탄녹위 홍보에 이용당했다…약속과 다른 불투명·일방 소통”, 2024.01.07., https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/1123309.html
4) 김해정, 한겨레, “탄소중립 사회 ‘정의로운 전환’ 입법…정작 노동자 목소리 빠지나”, 2024.01.11, https://www.hani.co.kr/arti/society/labor/1124016.html
5) 남종영, 기민도, 한겨레, ““이해당사자 뺀 탄소중립계획 ‘보이콧’”…시민단체 토론회 ‘반쪽’ 진행”, 2023.03.30, https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/1085393.html
6) 박상욱, JTBC, “[박상욱의 기후 1.5] 노동계, 농민, 청소년 '쏙' 빠진 탄중위…행정소송 대상 되다”, 2023.07.01, https://news.jtbc.co.kr/article/article.aspx?news_id=NB12137365