국립공원, 국가 보전이 아닌 국가 사업?

국립공원, 국가 보전이 아닌 국가 사업?

대학생신재생에너지기자단 22기 박도원

 

설악산 케이블카가 쏘아 올린 신호탄

환경부는 2월 27일 「설악산국립공원 오색삭도 설치사업」을 ‘조건부 협의’했다. 강원도 속초에 있는 ‘설악 케이블카’에 이어 양양에 또 다른 설악산 케이블카를 만들기 위한 사업이 허가됐다는 뜻이다. 이번 대통령의 대선 공약 사업이기도 한 해당 사업은 설악산국립공원 오색지구와 끝청 하단을 연결하는 3.3.km의 케이블카 설치사업으로 강원도가 1982년부터 추진해 온 숙원 사업이다. 강원도청은 공식 블로그에 41년의 기다림 끝에 강원도가 해냈다고 말하며 사업의 환경영향평가* 통과를 축하했다. 그리고 아름다운 설악산의 환경을 지키면서 대한민국 대표 ‘친환경 개발사업’으로 케이블카 건설을 진행하겠다고 말했다.

[자료 1. 설악산 케이블카 설치사업 노선도]

출처 :  원주지방환경청

설악산 케이블카가 쏘아 올린 신호탄 이후 여러 국립공원에서 케이블카 설치를 위한 움직임이 일고 있다. 현재 전국 22개 국립공원 중 케이블카 설치가 거론되고 있는 지역은 10여 곳에 이른다. 한편 신호탄의 불똥이 국립공원에 튄 것은 아닌지 생각해 볼 필요가 있다. 설악산 케이블카가 통과됨에 따라 국립공원 난개발을 막을 최소한의 법적 울타리가 사라졌다는 염려의 목소리가 나오고 있기 때문이다. 기사는 국립공원에서 진행되고 있는 개발 사업 일부를 살펴보고 국립공원이 지닌 가치와 의미를 다시 한번 환기하고자 한다.

*환경영향평가: 환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·면허· 또는 결정할 때 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 영향을 마련하는 것.

 

전국 곳곳 빗장 풀린 국립공원 개발

설악산 케이블카 통과 이후 국립공원 개발 빗장이 풀렸다는 해석이 나온다. 현재 케이블카 사업이 추진되고 있는 국립공원은 지리산, 소백산, 무등산 등이다. 케이블카 사업은 강원도뿐만 아니라 여러 지자체가 지역 경제 활성화라는 명분하에 오랜 시간 눈독들인 숙원 사업이다. 케이블카 사업을 추진하는 지자체 관계자는 설악산 케이블카 사업이 직접적인 영향을 준 것은 아니라고 말하지만, 어느 정도 탄력을 줬다는 점에서 그 영향을 인정한다. 소백산국립공원 케이블카 조성사업을 추진 중인 경북 영주시청의 관계자는 설악산 케이블카 사업이 통과돼 소백산 케이블카 사업이 탄력을 받은 게 사실이라고 JTBC와의 인터뷰에서 말했다. 지리산케이블카 사업을 추진하고 있는 전남 구례군청의 관계자 또한 설악산 케이블카 사업이 통과됨에 따라 지리산 케이블카 사업이 동력을 더 얻었다고 말했다.

[자료 2. 케이블카 추진 지방자치단체]

출처: 서울신문

케이블카 재추진 사업이 가장 빠르게 진행되고 있는 국립공원은 지리산이다. 지리산은 경남·전남 ·전북 3개 도에 걸쳐 있는 우리나라 제1호 국립공원이다. 경상남도는 산청군 시천면 중산리에서 지리산 장터목, 함양군 추성리를 잇는 지리산 케이블카 사업 계획을 2011년에 본격적으로 시작해 2012년, 2016년, 2017년에 추진한 적 있으나 공익성·환경성 등이 미흡하다는 이유로 환경부에 의해 3차례 모두 반려됐다. 경남도가 2019년 사업 중단을 선언함에 따라 케이블카 논의가 마무리되는 듯했으나, 지난 3월 2일 박완수 경남도지사가 재추진을 선언하면서 재점화됐다. 1990년부터 지리산 케이블카 설치를 추진해 왔으나 4차례 실패한 전남 구례군은 연말까지 지리산 케이블카 설치를 위한 국립공원계획 변경안 최종 보고서를 환경부에 제출할 계획이다. 구례군의 케이블카가 반려됐던 이유로는 사업 일대 중 한 곳인 지리산 우번대가 반달가슴곰보호구역과 불과 80m 떨어진 곳이었다는 점이 있었다.

 

설악산 케이블카의 ‘환경파괴 노선’

설악산 케이블카는 통과됐지만 환경파괴를 둘러싼 논란이 끊이질 않고 있다. 설악산은 환경부 국립공원, 환경부·산림청 백두대간 보호지역, 문화재청 천연보호구역, 산림청 산림유전자원보호구역, 유네스코 생물권보전지역으로 지정된 산이다. 자연환경·생태 경관적 보호 가치가 매우 높은 곳이기 때문에 설악산 케이블카 사업을 시행하는 것은 환경적 측면에서 바람직하지 않다는 의견이 전문가들 사이에서 지배적이다. 실제로 설악산 케이블카 사업은 2019년 환경부에 의해 부동의* 됐다. 사업 시행 시 환경적 측면에서 바람직하지 않다는 것이 그 이유였다. 정부 산하 환경영향평가 전문 검토기관 5곳(환경연구원, 국립공원공단, 국립생태원, 국립환경과학원, 국립기상과학원)도 멸종위기 야생생물의 서식지 단편화, 보전 가치가 높은 식생의 훼손, 백두대간 핵심구역의 과도한 지형변화 등 환경영향을 우려해 당시 부정적 의견을 내놓았다.

[자료 3. 설악산 케이블카 논의 일지]

출처: 경향신문

양양군은 2019년 5월에 제출한 보완서(2019년 9월 부동의)에 이어 작년 12월 환경영향평가서를 재보완해 원주지방환경청에 제출했다. 이번에 환경부에 의해 ‘조건부 협의’로 통과된 서류다. 대책으로 마련한 방안으로는 케이블카 상부 정류장의 높이를 1,480m에서 1,430m로 낮춰 기존 탐방로와의 거리를 확보한 것과 법정보호종 보호를 위해 현장 조사와 무인 센서 카메라를 병행할 예정이 있다. 그러나 재보완서가 생태계를 더 훼손한다는 사실이 뒤늦게 밝혀졌다. 상부 정류장 위치가 1,430m로 내려가면서 사업 면적이 7만7112m2에서 8만672m2로 4.6%가량 늘어났다. 전체 사업 면적의 지형변화지수도 0.338에서 0.425로 올라갔으며, 특히 백두대간 핵심구역 내 지형변화지수는 0.327로 2019년에 제출한 보완서(0.172)보다 90% 이상 증가했다. 사업 시 토목공사에서 취급하는 흙의 양인 토공량이 약 2만 6천m2에서 약 3만 4천m2로 늘어났다. 깎아내리는 흙의 양이 많아짐에 따라 설악산 훼손도가 크게 올라갈 것으로 예상되는 부분이다. 환경영향평가 전문 검토기관 5곳은 이번에도 마찬가지로 부정적 의견을 낸 것으로 확인됐다. 특히 환경연구원(KEI)은 사실상 반대 의견을 낸 것으로 파악됐다.

 *환경영향평가 부동의: 해당 사업의 시행으로 인한 환경영향이 환경 보전상 상당한 문제점이 있다고 판단되어 해당 사업의 규모·내용·시행 시기 또는 위치에 대하여 변경·조정 등의 사업계획을 재검토하도록 의견을 제시하는 것.

 

탄소와 생물다양성을 품은 국립공원

우리나라 국립공원은 거대한 ‘탄소저장고’이자 생물다양성을 품은 ‘자연의 보고’(寶庫)다. 국립공원공단 국립공원연구원이 2021년 12월에 발행한 보고서 「국립공원 생태계부문 탄소 저장량 평가(육상생태계)」를 통해 탄소저장고로서의 국립공원의 역할을 확인할 수 있다. 보고서에는 국립공원연구원이 2021년 4월부터 2021년 12월까지 9개월간 우리나라 국립공원 22곳 내 육상생태계 중 산림지역을 대상으로 식생권·토양권의 탄소 저장량을 조사한 내용이 담겼다. 보고서에 따르면 우리나라 전 국립공원 육상생태계의 탄소 저장량은 3억4700만tCO2eq(이산화탄소 환산량)나 되는 것으로 확인됐다. 1ha(헥타르) 수치로 보면 898.8tCO2eq/ha다. 우리나라 산림 전체의 1ha당 탄소저장량은 472.7tCO2eq/ha다. 동일 면적 대비 국립공원 산림생태계가 일반 산림생태계에 비해 약 2배 높은 탄소저장고 기능을 수행하고 있는 것으로 나타났다. 통계청에 따르면 2020년 우리나라 온실가스 총배출량은 6억5622만tCO2eq다. 우리나라가 내뿜는 전체 탄소량의 절반 정도가 국립공원의 탄소저장고에 들어가는 셈이다. 심지어 이는 국립공원의 육상생태계만 고려했을 때의 분석이라는 점에서 국립공원의 어마어마한 탄소 저장 능력을 확인할 수 있다.

[자료 4. 국립공원은 자연생태계의 보고다. 사진은 설악산국립공원 케이블카 사업예정지 부근인 끝청 전망대에서 바라본 풍경이다.]

출처: 세계일보

국립공원은 국토의 4%(해상 면적 제외)밖에 안 되지만 자연생태계의 보고다. 국립공원공단 홈페이지에 따르면 2016년 기준 국립공원은 국내 기록 생물종 45,295종 중 45%에 해당하는 20,568종이 서식하고 있다. 또한 국내 멸종위기종 246종 중 65%에 달하는 160종이 서식하는 것으로 확인됐다. 특히 설악산국립공원은 국내 생물종의 약 10%인 5,018종의 동·식물이 서식하며, 멸종위기야생생물 38종, 천연기념물 17종, 희귀식물 118종이 서식하는 곳이다. 2019년 당시 설악산 케이블카의 사업 예정지에는 극상림*·아고산대** 식물군락이 상부 정류장 일대에 서식하며 식생 보전Ⅰ·Ⅱ등급***(95%), 멸종위기종 13종, 천연기념물 6종, 희귀식물 26종의 서식지·분포지로 확인됐다. 사업 시행 시 악영향이 우려돼 환경적 측면에서 바람직하지 않아 사업이 통과되지 않았던 이유다.

지금의 설악산은 어떤 모습일까? 환경영향평가서 재보완서가 통과된 이후 설악산이 품은 자연을 기록하는 발걸음이 잦아졌다. 케이블카 예정지는 일반 탐방로와 거리가 있어 자연생태나 야생동물의 흔적을 더욱 선명하게 파악할 수 있다. 한국일보에 따르면 케이블카 상부 정류장과 지주(기둥) 설치 예정 부지를 따라 아래로 이동하는 경로에 멸종위기 야생생물 1급인 산양의 흔적이 집중적으로 발견됐다. 또한 세계일보에 따르면 케이블카 예정지 노선에서 산양의 배변 흔적만 30여 개를 발견할 수 있었다고 한다. 2019년 국립공원공단 전수조사 결과 설악산 권역에는 산양 260마리가 서식하며 케이블카 예정지에서만 56마리(문화재청, 2016)가 관찰됐다. 산양뿐만 아니라 설악산은 하늘다람쥐, 담비, 독수리 등의 보금자리며 오랜 시간 자리를 지킨 나무들의 보금자리이기도 하다. 케이블카 노선을 따라 올라갈수록 아고산대의 주요 침엽수종인 분비나무, 잣나무, 주목 등의 밀도가 높아지는 것을 확인할 수 있다. 끝청 바로 아래인 해발고도 1,430m 지점에서는 직경이 60cm에 이르는 잣나무도 볼 수 있다. 설악산이 품은 생물다양성을 알게 된 이상, 강원도청의 ‘친환경 개발사업’이 설악산의 자연생태계를 얼마나 파괴할지 우려가 될 수밖에 없다.

[자료 5. 설악산 케이블카 예정지 일대인 끝청에서 오색지구로 내려오는 길에 산양 배설물을 찾을 수 있다.]

출처: 세계일보

[자료 6. 설악산 오색 케이블카 4번 지주가 들어설 위치 인근에 설치한 무인카메라에 담긴 산양의 모습 (녹색연합 제공)]

출처: 한국일보

[자료 7. 설악산 케이블카 상부 정류장 지점인 해발고도 1,430m에 있는 잣나무, 성인 남성 기준 가슴 높이 나무 직경이 60cm를 넘는다.]

출처: 한국일보

*극상림: 해당 지역 기후 조건에 적응하여 오랜 기간에 걸쳐 안정적인 상태에 이른 단계로 삼림이 파괴되지 않고 오랜 기간이 지나 종 구성이 평형 상태에 이르렀을 때의 산림이다.

**아고산대: 수직분포대의 하나로 산지대와 고산지대 사이에 있는 수목한계선의 바로 아래 부분을 말하며, 우리나라에서는 사스래나무, 분비나무, 가문비나무, 잎갈나무 등 생육이 있다.

***식생보전등급: 식생은 어느 일정한 공간에 모여 사는 식물의 전체를 의미한다. 식생보전등급은 국토 식생 자원의 효율적 관리를 위하여 입지의 자연조건, 식생의 천이 정도, 인위적인 간섭 정도, 식생 경관을 고려하여 자연성, 희귀성, 역사성, 사회·문화적 가치 등에 따라 등급화한 보전 수준의 등급으로 Ⅰ등급에서 Ⅴ등급까지 있다.

 

국립공원은 숙원사업이 아닌 보전의 영역

국립공원은 지자체의 숙원사업도 대통령의 공약 사업도 아니다. 국가 입맛에 개발되는 영토가 아니라 국가가 최우선으로 보호해야 하는 우리나라의 아름다운 생태자연 환경이다. 세계자연보전연맹(IUCN)이 보호구역으로 인증한 우리나라 국립공원은 설악산, 지리산, 오대산, 소백산, 월악산 5곳이다, 이 중 설악산, 지리산, 소백산 3곳에서나 케이블카 건설이 추진·거론되고 있다. 케이블카로 유명한 스위스 알프스에는 관광용 케이블카 약 450개가 있다. 그러나 스위스국립공원(Swiss National Park)에는 단 하나의 케이블카도 설치되지 않았다. 일본은 1970년 ‘츄부산가쿠국립공원’에 설치한 케이블카를 마지막으로 국립공원에 케이블카를 더 이상 짓지 않는 것으로 알려졌다. 우리나라는 이미 국립공원에 설치된 케이블카가 어떠한 환경파괴를 불러왔는지 두 눈으로 확인했다. 국립공원공단 국립공원연구원이 2016년에 발행한 「국립공원 내 삭도 운영지역에 대한 환경변화 모니터링」에 따르면 케이블카를 운영하고 있는 설악산, 내장산, 덕유산 모두 케이블카 운영으로 탐방객의 발길이 이어지면서 주변 생태계가 복원이 필요한 수준으로 훼손된 것으로 파악됐다.

우리나라는 3월 3일을 국립공원의 날로 지정했다. 국립공원의 가치에 대한 국민적 관심을 고취하고 국립공원의 의미를 새롭게 조명하기 위해 지정한 날이다. 탄소중립과 생태계 보전이 무엇보다 중요한 지금, 환경부와 지자체는 국립공원 개발 사업으로 국민의 관심을 고취하고 있다. 국립공원의 날이 지닌 의미가 퇴색되지 않기 위해서는 개발과 보전, 무엇이 중요한지 생각해 볼 필요가 있다.

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환경파에 대한 대학생신재생에너지기자단 기사 더 알아보기

1. "팜유와 습지는 공존할 수 없는 걸까?", 21기 한세민, 23기 김경훈, 안윤아, 진희윤,

https://renewableenergyfollowers.org/3977

팜유와 습지는 공존할 수 없는 걸까?

2. "하늘에서 쓰레기가 내린다면", 21기 장세, https://renewableenergyfollowers.org/3717

하늘에서 쓰레기가 내린다면

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참고문헌

[설악산 케이블카가 쏘아 올린 신호탄]

1) 강원도, 강원도청 공식 블로그, “설악산 오색케이블카 설치사업 환경영향평가 통과!”, 2023.03.07.,

https://blog.naver.com/gwdoraeyo/223037408844, (2023.04.10.)

2) 류석우, “설악산이 말한다면”, 한겨례, 2023.03.30., https://h21.hani.co.kr/arti/society/environment/53609.html

3) 원주지방환경청, [보도참고자료] 설악산국립공원 오색삭도 설치사업 환경영향평가 협의 완료, 2023.02.27., 

https://www.me.go.kr/wonju/web/board/read.do?menuId=1056&boardMasterId=258&boardCategoryId=528&boardId=1582880

[전국 곳곳 빗장 풀린 국립공원 개발]

1) 박은성, “설악산 오색만?...지리산 무등산 보문산으로 번지는 케이블카 추진 붐”, 한국일보, 2023.03.22.,

https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2023032114150003123?did=NA

2) 이수연, “[국립공원의 날①] 꼭 지키자던 4%, 왜 줄줄이 개발해요?”, 뉴스펭귄, 2023.03.03.,

https://www.newspenguin.com/news/articleView.html?idxno=13613

3) 이희령, “[밀착카메라] “자원보존” 외치면서 케이블카 통과   논란 중심에”, JTBC, 2023.03.07.,

https://news.jtbc.co.kr/article/article.aspx?news_id=NB12117369

4) 임송학, “설악산 빗장 풀리자 너도나도 케이블카”, 서울신문, 2023.03.28.,

https://go.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20230328010003&wlog_tag3=naver

[설악산 케이블카의 '환경파괴 노선']

1) 김기범, “설악산 케이블카 환경영향평가 재보완서 ‘생태계 더 훼손’”, 경향신문, 2023.02.02.,

https://www.khan.co.kr/environment/environment-general/article/202302021510001

2) 김윤주, “설악산 케이블카, 정부 산하 환경평가기관 5곳 ‘부정적’”, 한겨례, 2023.02.21.,

https://www.hani.co.kr/arti/society/environment/1080514.html

3) 원주지방환경청, 앞의 보도참고자료.

4) 원주지방환경청, (보도참고자료) 원주지방환경청, 설악산 오색케이블카 환경영향평가 부동의, 2019.09.17.,

https://www.me.go.kr/wonju/web/board/read.do?menuId=1056&boardMasterId=258&boardCategoryId=528&boardId=1037590

[탄소와 생물다양성을 품은 국립공원]

1) 국립공원연구원, 국립공원 생태계부문 탄소저장량 평가(육상생태계), 2021.12.,

https://www.knps.or.kr/front/portal/research/researchDtl.do?menuNo=8000625&refId=REFM000626

2) 국립공원공단, “우리나라 국립공원”, https://knps.or.kr/portal/main/contents.do?menuNo=8000341, (2023.04.10.)

3) 박유빈, “설악산 케이블카 부지 곳곳 산양흔적…”공사 땐 서식지 단절””, 세계일보, 2023.03.24.,

https://www.segye.com/newsView/20230323516403

4) 환경부, 「국가온실가스통계」, 2020, 2023.04.10, 국가 온실가스 종류별 배출량 추이,

https://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=106&tblId=DT_106N_99_2800021&conn_path=I2

5) 하상윤, “만성적자에 환경파괴까지…케이블카, 욕망의 행렬”, 한국일보, 2023.04.01.,

https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2023033014130003133?did=NA

[국립공원은 숙원사업 아닌 보전의 영역]

1) 국립공원연구원, 국립공원 내 삭도 운영지역에 대한 환경변화 모니터링, 2016.12.,

https://www.knps.or.kr/front/portal/research/researchDtl.do?menuNo=8000625&refId=REFM000246&page=1&searchAllValue=%EC%82%AD%EB%8F%84

2) 이수연, “’설악산케이블카’ 부실조사 속 위기의 산양”, 뉴스펭귄, 2023.02.02.,

https://www.newspenguin.com/news/articleView.html?idxno=13403

3) 임병선, “[국립공원의 날②] 벌거벗은 향적봉, 국립공원 개발의 상흔, 뉴스펭귄, 2023.03.03.,

https://www.newspenguin.com/news/articleView.html?idxno=13609